论文党领导依法治国在制度机制方面的问题以新疆为例，该文是问题研究类有关学年毕业论文范文与依法治国和制度机制方面和新疆类在职开题报告范文.
[内容提要]党的十八届四中全会清晰的描绘了建设法治中国的路线图,其中坚持党的领导是贯穿始终的一条主线.总书记曾强调：“依法治国是我们党提出来的,把依法治国上升为党领导人民治理国家的基本方略也是我们提出来的,而且党一直带领人民在实践中推进依法治国.全面推进依法治国,要有利于加强和改善党的领导,有利于巩固党的执政地位、完成党的执政使命,绝不是要削弱党的领导②.”因此如何健全党领导依法治国的制度和工作机制已成为推进法治进程中一个极为重要的任务.
[关键词]党的领导依法治国制度机制
[D OI编码]doi:10.3969/j.issn.1674-6287.2016.04.29
[中图分类号]G232 [文献标识码]A [文章编号]1674-6287（2016）04-0102-04
党和法治的关系是法治建设的核心问题.党的十八届四中全会对党的领导与依法治国的关系作了充分的论述,特别是对健全党领导依法治国的制度和工作机制,完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序做出明确要求.党的领导贯穿并体现在建设完备的法律法规体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,党内法规体系之中,健全党领导依法治国制度机制是全面推进依法治国的重要保障.但在实践中,特别在新疆反恐维稳一线具体工作中,党领导依法治国的制度机制还存在许多有待明确和细化的地方：
一、缺乏领导立法的统一协调机制
科学立法是依法治国的前提.党领导立法是基础,是根本.在立法环节,不论是在党的十八届四中全会审议通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中,或是在实际的做法中,党的领导都非常充分、全面和有力.但我国政治生活面临的一个突出的难题是党的领导虽有宪法抽象性规定,却无具体的法律规范可依,党领导立法缺乏具体实现的载体.因此,需要将党领导立法的权限、途径、方法、程序等以法律的形式体现出来,实现制度化、规范化,这一点在新疆反恐维稳一线体现的较为明显：
(一)区域间的立法缺乏统一性
以维稳工作中常见的对“蒙罩留”(蒙面,罩袍,留大胡须)行为的治理为例,目前乌鲁木齐市十五届人大常委会第二十一次会议于2014年12月10日审议并通过了《乌鲁木齐市公共场所禁止穿戴蒙面罩袍的规定》,除个别地区有类似的内部规定以外,全疆层面则并未有统一的规范性文件,导致全疆治理“蒙罩留”行为的方法、依据、手段五花八门,有些地方则苦于没有相应的法律依据而无法真正落实依法维稳工作,这将不利于新疆法治建设的全面推进.而“蒙罩留”行为在疆外则更是游离于社会治理之外,成为维稳工作的一大难题.
(二)层级间的立法协调机制缺失
反恐维稳的一项重点工作就是各部门各地区形成共识进行联动,对重点要素进行管控.如火柴、管头、钢管、白糖、化肥以及音像制品、网络、电信、邮政快递等,单纯在新疆区域进行严打管制很难做到,这需要全国一盘棋,对反恐工作予以高度关注.以化肥为例,暴恐分子可以使用化肥直接制作,但要将其纳入重点要素的管控却没有统一的法律依据；再如液化气罐等生产生活要素的管控只能根据严打精神,但是此类要素若涉及疆外则无法监管；以浙江义乌等地的小商品批发市场为例,多家经营罩袍等宗教违禁品,但由于在全国没有形成统一的立法,导致疆外的宗教极端及暴恐行为不断增加.
(三)快速启动立法程序欠缺
新疆是反恐维稳工作的主阵地和最前沿.面对当前日益严峻的国际国内反恐形势,反恐维稳一线工作面临诸多新情况和新挑战.自2014年5月26日政治局会议决定在新疆开展严打以来,严打工作成效明显,但是同时也暴露出立法的前瞻性、预见性不足的问题,急需完善快速启动立法的程序.如对宗教极端表现的界定、重点要素的明确以及在依法管理宗教事务方面出现的新问题等,都须纳入法治化的轨道.
二、缺少保证执法的组织机制
党的十八大对全面推进依法治国进行了顶层设计,明确对执法的要求是严格规范公正文明,所以党的领导在执法环节的表述是保证执法,即必须遵循法定职责必须为,法无授权不可为的原则.但在现实操作过程中却存在有法不依、执法不严、违法不究的现象比较严重,执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象等等,具体表现为：
(一)反恐维稳职责不清晰
目前,新疆的基本情况是区情复杂,多民族、多宗教,文化多样、利益多元,现代社会发育程度相对较低,尤其是反分裂、反恐怖斗争形势严峻,正处于“三期叠加”的特殊时期.反恐维稳工作涉及行政管理的方方面面,需要各机关各部门分工协作通力配合,但在实际操作过程中却往往是一出现矛盾纠纷,公众首先想到的就是机关,而一旦机关现行介入案件之后,调查、取证、协调等工作基本上全部交由机关来完成.按照职权法定原则机关作为主力,的确应该承担维护社会治安的主要任务,但是在取证方面还需要其他部门积极配合,将职责细化.如基层民警在处理因假种子、假农药、虚、借款等纠纷引发的矛盾时,按照《治安管理处罚法》的相关规定只能进行治安处罚,但是其问题和矛盾并未解决,这需要相关部门取证、调查后按照相关法律法规进行处理.再如在强制拆迁案件中,三令五申禁止机关参与非警务活动,但是由于机关受当地政府领导,每每出现强制拆迁等行为时,都会要求机关先行介入,使得机关与公众之间形成对立,严重影响警民关系.
(二)执法依据不够透明
执法过程中法律依据是必备要件,按照公开原则,执法依据必须向社会公布,但由于新疆涉及反恐维稳问题较多,制定的规范性文件多以涉密文件形式予以下发.按照我国《保守国家秘密法》、《保守国家秘密法实施办法》以及相关保密规范的要求,涉密文件只能传达到一定层级,传达时不许录音、不许复制,而在新疆,大量维稳工作均由基层执法人员具体执行,执行时也只能依据在口头传达过程中的一些模糊记忆进行执法,导致各地很难做到准确领会文件精神,做到统一执法.如新疆严打期间,打击暴恐的依据主要就是110号文件（属涉密文件）,但在调研时我们发现某市级机关的干警都从未见过该文件,有些干警也只是听说而已,使得推进依法维稳工作困难重重.
(三)执法能力普遍不足
首先,由于新疆区域辽阔,维稳任务较重,基层干警数量严重不足,很多编制空缺,只好放宽条件,由以前的法学专业扩展到所有专业均可,加之维稳任务过重,难以进行系统的专业培训、轮训,这就导致部分基层干警专业素养不高、执法能力不强.其次,新疆是多民族聚居的自治地方,执法过程中需要大量的双语干警,特别是在反恐维稳一线,侦查、预审、提起公诉等各个环节都需要熟练掌握少数民族语言文字的工作人员参与其中,但在执法队伍中真正能熟练掌握少数民族语言文字的人民却非常有限,导致机关的许多基础性工作无法正常进行.第三,反恐维稳过程中对干警的保护力度还很欠缺.如对于冲击卡点的制止手段,按照新疆严打的政策对于不听劝阻的冲卡人员可以当场击毙,但是按照《人民法》的规定则应采取相应手段予以制止,这在人民队伍中会产生模糊认识,犹豫不决,而维稳过程中更多的是要求快速果断采取措施,若不能依法统一明确加以规范并切实保护人民的各项权利,会导致人民畏手畏脚,有的时候甚至可能会不作为.
三、亟需完善支持司法的推进机制
2014年1月7日,习总书记在政法工作会议上讲话时强调：党对政法工作的领导是管方向、管政策、管原则、管干部,不是包办具体事务,不要越俎代庖,领导干部更不能借党对政法工作的领导之名对司法机关工作进行不当干预.在党的十八届四中全会的报告明确强调,让司法机关行使的司法权力是在宪法法律的范围内,依法独立公正的行使审判权和检察权.经过新疆一年多的严打实践操作,则亟需科学有序的推进机制：
(一)政法委工作职责有待细化
按照我国《宪法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》的相关规定,人民法院依照法律规定独立行使审判权,人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉.但是在新疆反恐维稳严打期间,存在大量重大、疑难、复杂或者敏感案件在立案（甚至立案前的初查）、侦查、批捕、审查起诉环节或者审判过程中,存在取证、定性等问题时,需要地方党委出面进行协调或者由办案机关向地方同级党委汇报、请求党委支持,就目前看来这是符合新疆当前基本区情而具有一定现实合理性的工作机制.但是在全面推进依法治国、依法治疆的过程中,这只是一个阶段性的工作方式,特别是当地方党委对其他具体案件的办案过程过问得非常直接、具体、明确时,会对司法机关依法独立行使审判权和检察权产生巨大压力.当领导的明确意图与法律规定相冲突时,容易导致司法工作人员会尽量服从领导的意图而不是坚持严格依照法律行使司法权的原则,这与司法规律很难真正契合,亦不利于遵循司法规律,追求公平正义的改革方向.
(二)干预司法个案现象仍然存在
党提出在司法环节的领导具体体现为支持司法,而非对司法个案的具体干预,并先后建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制；实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制等等.由于深化司法体制改革的方案仍在试点阶段,新疆在司法改革的过程中许多关系并未理顺,干预司法个案的现象仍然存在,特别是在信访案件中体现得最为突出.如2014年9月政法委印发了《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》、《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》、《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》,切实维护司法权威.但是在实践中很多案件,因属无理诉求,法院已经依法做出判决,上级领导却为息事宁人而批示基层予以*.人员拿着上级领导的批示好似拿到了尚方宝剑,理直气壮的要求解决,否则就接着,导致基层工作极其被动.
(三)地方党委与司法机关的关系未完全理顺
一方面党委对司法机关工作的领导方式和方法存在一些不足,如个别党委插手具体案件,影响司法的独立性；一些党员、干部仍然存在人治思想和长官意识,认为依法办事条条框框、束缚手脚等.另一方面支持司法机关依法独立行使审判权与检察权的制度不健全,司法机关权责不明晰,执法与司法之间存在“空档”等,需要进一步理顺其关系,消除权力、金钱、人情以及关系的干扰,促进司法体制改革的深入推进.
四、努力健全带头守法的具体机制
总书记曾强调：各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任,全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”.领导干部要做尊法学法守法用法的模范,带动全党全国一起努力,在建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家上不断见到新成效.所以在守法环节中就是党要以身作则,引导人民模范遵守法律,要做守法的表率.
(一)党纪与国法的衔接问题
“在我们国家,法律是对全体公民的要求,党内法规制度是对全体党员的要求,而且很多地方比法律的要求更严格.我们党是先锋队,对党员的要求应该更严.全面推进依法治国,必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局③.”这为构建全面从严治党新常态指明了清晰的法治路径.但是目前党纪与国法的衔接还有待进一步顺畅：以问责为例,、国务院印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》在适用主体方面与《行政机关公务员处分条例》和《中华人民共和国行政监察法》等相关规范性文件,并未形成有效的闭合圈,仍存在有待进一步完善的地方.
(二)法治监督的合力问题
党的十八届四中全会在报告中明确要：加强党内监督、人大监督、监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效.近年来,各级各部门一把手出现问题的不少,其根本原因就在于他们行使权力的过程中缺少监督和制约.如责任落实不到位,导致责权利不相统一,很难形成法治监督的合力；法治建设成效没有作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容,纳入政绩考核指标体系,特别是当党政主要负责人履行法治主体责任不到位的情况下,法治监督的实效很难得以体现.
(三)法治思维的提升问题
党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者,要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力,高级干部尤其要以身作则、以上率下.总书记曾经强调:“我们国家要出问题主要出在内,我们党要出问题主要出在干部身上.”在新疆基层治理过程中,有些党员干部认识党和法的关系是有偏差的,特别是一些党员干部很强势,在谈到“依法治国的法到底是什么意思”的理解时,有领导认为法律就应该是为政权服务的,所以到具体工作时常常会导致一些人为的干预并以“我认为”的标准来执行,缺乏统一标准；现在严打是针对危安案件,但是缺乏法治思维的党员干部就会将一些长期未解决的缠访闹访人员、以前非常痛恨的人员以及村霸等裹挟其中,作为打击的对象,基层执法人员都很无奈；还有些上级制定的工作制度没有考虑到基层存在的实际问题,在落实的时候就会产生许多弊端,导致违规解决的现象比较普遍,甚至有些县、乡、村在依法变通方面已经很有“经验”了,主要就是规避法律、规避责任.
总之,党对依法治国的领导,不是对法律实施的直接干预和执行,而是需要一套完善的制度机制来保证和实现：一是在立法方面,需建立党领导的立法协调机制,对一些重大问题或者区域性、全国性的问题实现立法标准一致；完善地方党委领导立法工作的机制,及时将党委的决策通过法定程序上升为地方性法律法规,突显地方立法的先导性,及时、科学指导解决地区性的问题；健全完善党内法规与法律之间的衔接机制,加强党内法规工作部门与国家立法部门之间的协调沟通,实现党内法规制定的规范化、程序化.二是在执法方面,需完善依法执政的制度机制,以法治政府建设为载体,建立权责一致、协调高效的依法行政体制.三是在司法方面,需落实领导干部干预司法工作记录制度,着重发挥政法委员会在司法工作中的统筹协调作用；强化政法工作队伍政治标准,加强法治工作队伍建设；改革政法委员会和综合治理对基层平安建设的考核机制.四是在守法方面,需坚决反对和克服特权思想、特权现象,提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力,健全党的基层组织带头守法的制度机制,以提高基层依法管理宗教事务、维护社会稳定和促进经济发展的能力.
[责任编辑：张林林]
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参考文献：
1、 党领导一切是怎么来的 “党政军民学,东西南北中,党是领导一切的 ”在我们党的历史上,强调党对一切工作的领导,由来已久 文赵刚印“党领导一切”这个概念在我们党内最早于抗日战争时.
2、 论政治伦理共识对依法治国的意义从城市拆迁问题谈起 O引言城市规划建设不可避免的就是土地征用问题,因从“暴力拆迁”与“暴力抗法”角度来看,很难找到城市改造建设的价值取向 然而,从政府在土地征用房屋经济补偿.
3、 论贯彻五大理念和提高党领导能力 齐卫平（华东师范大学 政治学系,上海 200241）摘 要五大发展理念引领国家建设和社会进步,是党领导发展能力的重要展示 在强调制度执行力的同时,提出理念执行力概念十分重要 理念缺乏执行力就会落空.
4、 坚持依法治国，建设法治中国学习同志全面依法治国思想 同志全面依法治国思想是内容丰富、逻辑严谨的理论体系 全面梳理和深入研究全面依法治国思想,有助于更加深刻地认识和把握党全面推进依法治国的战略布局及其实践路径,更加坚定有力地落实法治改革和法治发展的一系列.
5、 全面依法治国背景下大学生法治素养的培育 摘要全面推进依法治国,需要培育有较高法治素养的大学生作为建设中国特色社会主义的后备力量 但由于受到社会物质生活条件……情况的制约,当前的大学生普遍法治意识达不到应有的层次,法治素养明显不能满足时代的要.