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农地“三权分置”需要完备的顶层设计
《中国经济周刊》特约评论员 葛丰
（本文刊发于《中国经济周刊》2018年第43期）
《农村土地承包法修正案（草案）》二次审议稿近日提请全国人大常委会审议.本次农村土地承包法修订的主要任务是落实“三权分置”制度.
农地“三权分置”,是指农村的土地集体所有权、农户的承包权、土地的经营权分置并行.“三权分置”改革的核心,是在明确农村集体经济组织成员依法享有土地承包权的基础上,通过农户承包权与经营权的分离,顺应农户依法、自愿、有偿流转土地经营权的意愿,引导土地经营权有序流转.
这项改革的必要性显而易见,其所针对的突出矛盾主要集中在：
一方面,土地是经济增长不可或缺的基本要素,而中国又是一个人地关系高度紧张的国家,因此,要促进中国经济持续健康有序发展,就必须加快中国土地市场化改革的步伐,充分发挥机制、竞争机制和供求机制在土地资源配置中的主导作用.
另一方面,受制于原有制度框架,我国农村土地市场化程度至今仍处在起步摸索阶段,其真实水平不仅远低于城市土地市场化程度,甚至在农业诸要素中也是市场化程度最低的.结果就是,细碎并且难以流转的农地既不利于农业适度规模经营,推动现代农业发展,也不利于农户充分实现以土地为核心的财产权利,分享发展的成果.
所以说“三权分置”是在新的历史条件下,农村改革进程中又一重大制度创新.这一创新直面发展过程中重大体制性机制性障碍,呼应人们对切身利益的关注,以及对美好生活的向往,因此其一经提出,就迸发出强大的生命力.
在探索实践初见成效的基础上,现阶段“三权分置”改革的迫切任务,是要在进一步加强完善顶层设计的前提下,不断提高这项改革的系统性、整体性、协同性,否则,单骑突进的重大改革很可能会因为基础不实或配套不足而效益递减.
“三权分置”改革的顶层设计要解决的问题有很多,尤其要重点解决好两个问题：
其一是如何尽快补上农民社保“欠账”的问题,因为长期制约农地流转的一项主要顾虑,是我国农村依然保有数以亿计保障水平不高的农民,而即使是已经转移至第二、第三产业的进城务工者,他们所获得的社会保障也相对有限,因此在这种情况下,基于稳定或安全性考量,农地改革往往不得不服从于一项约束性安排,即农民保有一定地权,以此承载基本就业、居住、养老等保障功能.
其二就是如何充分保障农户自愿的问题,因为坚持农村土地集体所有是农村改革的一条底线,而这条必须坚守的底线在现实中,可能会在处置不当的情况下,导致农地产权在一定程度上被“虚置”,再加之分散的农户在面对机构化的谈判对手时,本就属于相对被动、弱势的一方,因此,这就需要顶层设计在调整规范集体、村民和第三方经营者之间关系时,对村民有提前、适度的保护性安排.
责编：郭芳
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参考文献：
1、 宅基地三权分置释放宅基地政策红利 实行宅基地“三权分置”是农村宅基地制度的一个重大改革突破,也是探索完善中国特色的城乡土地管理制度体系的必然要求 早在2014 年,桐庐县就开始探索宅基地制度改革的多项尝试,并取.
2、 宅基地三权分置改革助推乡村振兴 没有农业现代化,没有农村繁荣富强,没有农民安居乐业,国家现代化是不完整、不全面、不牢固的 为此,在党的十九大报告中,总书记提出“实施乡村振兴战略”,这是我国全面建成小康社会的关.
3、 三权分置下的农村土地经营权 摘要当前我国农村正推进“三权分置”的改革政策,对于新设立的经营权,各方观点争议较大 现对经营权的性质界定进行了分析,并对经营权的制度构建提出建议,其中包括完善土地承包经营权分离.
4、 四川省三权分置政策实施的瓶颈和 摘要随着城乡一体化、农业现代化的快速发展,农村土地就出现了所有权、承包权、经营权“三权分置”的现象 2016年、国务院印发了关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见对土.
5、 基层政府服务农地三权分置改革的角色归位 摘要农地“三权分置”是时代赋予基层政府的基本职责与中心任务,是基层政府推动县域经济发展与实现乡村振兴的关键环节,其要求基层政府在全面深化改革中以公共服务理念为指引,以强化农村公.