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“我们不是业务部门, 无法直接回答您提的这几个问题, 但您可以发个采访提纲过来……”
这是今年5月的一天上午,在某县级市市委办公楼一间简陋且拥挤的办公室里,外宣办主任轩华（化名）一边接听一家媒体的来电,一边在百度上搜索着与这家媒体有关的信息.“这几天已经有好几拨媒体朋友来电话问这个事情了.我们这个项目到底怎么了？”面对《民生周刊》记者,轩华担心地问.
事实上,就在记者与轩华见面的十几天前,财政部公布《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（下称“54号文”）,对核查存在问题的173个示范项目分类进行处置,并公布了“问题”项目名单及其处置结果.
作为“问题”项目之一,因为“运作不规范,未按规定开展财政承受能力论证”,轩华所在的地方政府财政部门,被要求对该市总投资额超过10亿元的一个PPP项目“限期整改”.
PPP即政府和社会资本合作,它是公共基础设施中的一种项目运作模式,主要适用于投资规模较大、需求长期稳定、调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目.在2013年底召开全国财政工作会议上,这种模式得到支持、鼓励并提出在各地推广,但各地并未有明显的“条件反射”.于是从2014年起,财政部每年都会推出一批PPP示范项目.
示范项目是对PPP项目参与各方的一次考试,借此可以了解PPP项目的实践情况,发现其中的问题,查漏补缺,同时以期发挥榜样带动作用.
截至2017年底,财政部共公布了3批、累计697个示范项目,涉及投资额1.5万亿元.而纳入财政部PPP综合信息平台管理库的项目则超过700 0个,投资规模超过10万亿,覆盖了全国30个省份,包括了市政、交通、环保、水利、农业、旅游、养老、教育、文化、体育等18个行业领域.
从“不屑一顾”到“追捧”,地方政府对于PPP态度的变化,更多源自财政收支矛盾的压力.压力加剧,利用PPP变相融资、违规举债就会在个别地方“成瘾”,部分区域政府隐性债务风险“红色尾灯”越闪越急……
直至PPP“风暴”骤起、戒瘾防险的“清火”政策风口洞开,很多地方开始意识到：今后,恐怕难以再将PPP作为融资新手段、新渠道、新平台了.
“92号文”横刀立马
如前文所述, 虽然过去4 年是P P P 成长期,但暴露出来的问题也很多.
2017年全国闭幕之后,在一次小范围的专题研讨会上,与会专家开门见山地指出,PPP的初衷是提高公益项目的运营效率,强调运营环节,可是有些地方只是将其视为融资途径,大量推出政府付费类项目,重引资轻运营,缺乏清晰合理的盈利模式和运营管理标准,政府回购、明股实债等变相融资问题突出.
“特别是在一些建设周期长、资金需求大的基础设施领域,有不少地方都是以穿行PPP这条‘水下快速通道’的方式来解钱紧之困.”专家强调说.
究其原因,有观点认为,随着新预算法实施,传统的地方融资平台被剥离政府融资功能,导致PPP模式日益成为政府债券之外重要的举债通道.
根据财政部全国PPP综合信息平台项目库第8期季报披露的情况,如果按回报机制来进行统计,在管理库的项目总数当中,截至2017年第三季度末,有39.5%属于政府付费项目,如果算上政府市场混合付费的“可行性缺口补助类”项目,占比达到近80%,而且从2016年以来这一比例呈逐季提升之势；而如果按管理库项目的投资额来统计,政府付费项目和可行性缺口补助类项目的占比则已经超过了80%,其占比同样也是逐季上升.
2017年11月,财政部金融司负责人公开表示,将组织开展项目库集中清理,对不具备条件、没有规范开展“两个论证”的项目,特别是不具备公共产品属性、资本金不到位或资本金穿透后不是自有资金、没有建立长期按效付费机制,以及过度依赖政府付费的项目,要予以剔除.
“一场决定PPP市场未来走向的‘风暴’已经形成,即将抵近……”财政部负责人话音刚落,有财经自媒体人便在自己的微信朋友圈里发表了“预言”.
一语成谶,风暴骤起.
当月,为进一步规范PPP项目运作,防止PPP异化为新的融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量,财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（下称“92号文”）,
《民生周刊》记者梳理发现,“92号文”提出了“存量项目优先、政府付费类项目审慎开展”的入库原则,并对“内容或条件违背PPP模式本质的项目不得入库或应退库”进行了明确.同时,要求“前期程序不合规、不到位的项目不应入库或将退库”.
有专家指出：“‘92号文’以横刀立马之势公布,提出了PPP项目入库和退库的‘负面清单’,掀起的是一场集中清理PPP项目的‘风暴’,表明了国家层面对不符合规范的PPP项目进行集中清退的坚决态度.”
“54号文”毫不留情
事实上,这场“风暴”并未因2017年的结束而终结,而是一直持续到了2018年的3月.
根据财政部PPP中心公布的PPP清理结果显示,截至2018年3月末,财政部综合信息平台已累计清理管理库项目1160个,累计清减投资额1.2万亿元.
这意味着,在财政部综合信息平台的项目中,已有约14%的PPP项目被清理,清减投资额则占总投资额比重接近10%.
除了上述1.2万亿元PPP项目被直接清理出库外,财政部对已经分三个批次公布、意在发挥榜样作用的示范项目也毫不留情.
前文有表,今年5月,财政部通过“54号文”,对核查存在问题的173个示范项目分类进行处置,并公布了“问题”项目名单及其处置结果.其中,30个项目调出示范项目名单、清退出全国PPP综合信息平台项目库；54个项目调出示范项目名单、仍保留在全国PPP项目库中；89个项目需在6月底前完成整改.所涉及的“问题”项目总投资为6703亿元.
此外,《民生周刊》记者注意到,此次涉及的173个“问题”项目,有半数以上是财政部在2016年公布的第三批示范项目,且多为环保、教育、医疗、城镇开发等等和民生相关的行业领域.
不仅如此,记者还发现,这些“问题”项目的社会资本方以和地方国有企业为主,民营企业作为社会资本方与政府合作的项目寥寥无几.
以轩华所在地方政府为例,涉及的“问题”项目属第三批示范项目,行业领域为“城镇开发”,其社会资本方为一家国内企业排名前60位的央企.
一位不愿具名的咨询服务机构负责人认为：“如果这些有问题的项目不被清理,那么因P P P 模式带来的地方债务风险隐患将更大.”
第四批示范项目已在路上
就在P P P 清理“ 风暴” 产生一系列连锁效应之后,今年4月初,财政部公布了第四批PPP示范项目.
“和前三批示范项目相比,这批示范项目更加强调项目的质量和操作规范,入选条件更为严格.下一步,在规范中引领PPP稳步发展将成为趋势.”一位项目评审专家表示.
据了解,第四批示范项目共396个,涉及投资额达7588亿元,农业以及旅游、教育、文化、体育、养老等民生相关的行业领域项目共91个、投资额达861亿元,占比分别为23%和11.3%,与第三批相比分别提高了5.3和4.6个百分点.
值得一提的是,第四批示范项目中民营企业参与项目达143个、投资额达2429亿元,落地项目民营企业参与率高于前三批.
此外,业内人士普遍认为,第四批的入选条件更为严格.入选项目要求项目规划立项、用地审批等前期手续完备,通过物有所值评价和财政承受能力论证,并与行业政策导向保持一致,强调项目的质量和操作的规范.
财政部金融司负责人表示,下一步,财政部将强化项目动态监管,开展示范项目资本金回头看,确保项目资本金按时足额到位,坚决防止小股大债叠加杠杆堆积风险.
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参考文献：
1、 曹富国：PPP应回归本源 从2017年下半年开始,财政部采取了一系列措施对PPP项目集中清理整顿“截至4月23日,各地累计清理退库项目1695个、涉及投资额1 8万亿元；上报整改项目2005个、涉及投资额3 1万亿.
2、 PPP：规范之后再上路 自2017年11月财政部发文明确要对PPP入库项目进行集中清理以来,约5万亿元的项目需要整改甚至被直接“退库” 从炙手可热,到全面铺开的清退“风暴”,P.
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