论文公共文化服务网络治理：一个基于契约的视角，本文是关于公共文化类论文范文例文和视角和契约和治理类论文范文.
罗云川1阮平南1,2
（1.北京工业大学经管学院北京100124）
（2.北京工业大学图书馆 北京100124）
摘 要：文章对公共文化服务网络治理中契约的内涵、关系、构成进行了研究,并对公共文化服务的社会化购买与PPP模式进行了探讨.提出在公共文化服务网络治理中,多元主体的参与使公民与政府之间的“委托-*”关系发生了转移,产生了第二级的“委托-*”关系,认为公共文化服务中的契约治理由精神、行为和分配三个层面构成.
关键词：公共文化服务；网络治理；治理；契约
中图分类号： G24文献标识码： ADOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2016016
Governance of Public Cultural Service Net-work in Perspective of Contract
Abstract In this paper, the connotation of contract in the governance of public cultural service network, relation, and structure was studied and the socialization of public cultural services to buy and PPP model are discussed. In the governance of public cultural service network, multi-subject participation made the "principal-agent" relationship between citizens and the government shifted, and a second level of “principal-agent” relationship was produced. The contractual governance in public cultural service is composed of three aspects: spirit, behior and distribution.
Key words public cultural service; network governance; governance; contract
本文系国家社会科学基金项目“国家基本公共文化服务标准体系建设研究”（项目编号：14AH009）研究成果之一.
收稿日期：2016-01-05；责任编辑：魏志鹏
1引言
党的十八届三中全会决定将推进国家治理体系和治理能力现代化确定为全面深化改革的总目标,并指出“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性,加快发展社会主义市场经济、政治、先进文化、和谐社会、生态文明,让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流,让发展成果更多更公平惠及全体人民.”[1]公共文化服务作为由政府主导的,旨在保障社会公民基本文化权利的一项国家基本公共服务,推进其治理体系和治理能力的现代化应是题中应有之义.
治理理论兴起于上世纪90年代.根据治理理论主要创始人罗西瑙的定义,治理是指一种共同的目标所支持的一系列活动,这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责,而且它也不一定需要强力克服挑战而使别人服从[2].尽管众多学者对治理一词的解释不一而足,但其核心思想是基本相同的：治理是多元主体为有效达成某一目标,在平等协商的基础上,协同开展活动的过程、制度及规则.在治理理论基础上发展起来的网络治理,即应用数字网络技术、多元主体以网络形态进行沟通与协调从而达成一致目标的模式,成为具有较强现实意义和可操作性的治理模式.
在诸多网络治理文献中,信任被广泛认为是一个基础要素.本文认为,在现实环境下,信任需要有一个承诺化的载体和规范化的体现,便是契约.一方面,目前中国行政体制下,按程序、符合规矩是政府工作的基本要求,政府无法靠单纯的信任推动网络治理格局的形成；另一方面,当前中国社会环境下,“信任危机”普遍存在,靠抽象的信任无法形成约束力,必然会带来整个网络的运行风险.信任与契约是相辅相成的,如果没有基本的信任,也不会形成契约,而契约的达成也会加强各主体之间的信任.
2对契约的理解
契约一词最早是在古希腊、罗马时期形成的[3].随着社会的发展,契约的概念逐步超出了经济和法律范围,并被应用于政治、宗教、*等各方面.何怀荣[4]认为历史上的契约涵义主要有四种：（1）作为经济法律概念的契约,这主要见之于《罗马法》；（2）作为宗教神学概念的契约,这主要见之于《圣经》；（3）作为社会政治概念的契约,这主要见之于中世纪末的反暴君派理论家和霍布斯、洛克、卢梭等人的著作；（4）作为道德哲学概念的契约,这主要见之于罗尔斯的著作.从现实应用角度,这里从社会契约论、经济法律概念和一般人类生活方式看待的契约精神三个角度来理解契约.
社会契约思想的早期论述可笼统地见于古希腊哲学家伊壁鸠鲁、柏拉图以及亚里士多德等人的著作之中[5].经过古罗马及中世纪的洗礼,社会契约思想日渐饱满,在霍布斯、洛克、卢梭、康德、费希特的笔下渐成一套完整的理论体系,卢梭的《社会契约论》就是其中影响最为广泛的代表作品.1971年,罗尔斯的《正义论》以洛克、卢梭、康德的社会契约论为基础[6],将程序理性和工具理性引入进来,使社会契约论在当代国家治理中进一步拥有了“程序正义”.根据社会契约论,政府权力来自人民的同意和授权,政府与公民是契约性的委托-*关系,它要求政府依必须致力于保护公民的生命、财产、自由等权利.一旦政府违背了契约,违背了成立政府的目的,该契约就因政府违背了人民的委托而自行失效,由人民授予政府的权力自动回到人民手中,政府的存在便不再具有合法性.社会契约论中“主权在民”的思想,与我国党和政府倡导的“权为民所赋,权为民所用”是吻合的.
从经济法律概念角度,契约源于经济交换,并通过法律的形式固定下来.在现代契约经济学中,契约是指交易各方为追求更大的经济利益而在交易过程中建立起来的一种义务关系.奥利弗·威廉姆森[7]将契约治理定义为按照一定的制度结构来调整交易以产生节约成本效果的机制,这里的契约治理实际上就是对交易的治理,因此每一种交易都还原为一个特定的契约.在我国,有学者将契约与合同这两个词进行了比较,发现在清代契约是合同的上位概念[8],在契约下有合同和单契两个平行概念.新中国成立后,我国的一些规范性文件中出现了合同与契约交替使用的情形,直至70年代,合同一词在我国得到广泛的承认和使用,契约的称谓逐渐被合同一词所替代（如1999年10月1日起施行的《中华人民共和国合同法》）,从这个角度上,契约与合同可以视为等同的、可以相互替换的概念[9].也有学者对近年来我国区域政府间合作的协议如合作框架协议、合作备忘录等进行了研究,提出了府际契约的概念[10].
契约的另一个涵义就是近年来的一个热门词汇契约精神.契约精神源自于人们对契约两千多年来形成的内涵和原则的凝练与共识,其涵义主要包括自由平等、诚信互利、权责对等,以一种行为模式和价值取向指导人们从事各种经济、政治和社会活动,进而形成具有契约精神的社会[11].此外,1960年哈佛大学商学院教授阿吉瑞思在其《理解组织行为》一书中,提出了“心理契约”的概念[12],指在员工与组织的相互关系中除了正式的劳动契约规定的内容之外,还存在着隐含的、非正式的、未公开说明的相互期望和主观理解.
综上,契约这一概念至少包含三方面的涵义：其一,契约是政府行使公权力的合法性逻辑基础,公民与政府是一种“委托-*”关系,政府依法保障公民权益的过程,就是政府履行契约的过程；其二,契约可以是一种精神价值层面的共同认知,这种契约对达成共同认知的各方具有行为约束力；其三,契约可以是一种参与各方在责权利方面的分配约定,并具有法律效力.
3公共文化服务网络治理中的契约关系
公共文化服务作为一项公共服务,其本身也是一项公共权力,政府作为主要权力方与责任方,与社会公民存在着“委托-*”关系.当多元主体加入到公共文化服务供给中,与政府协同开展网络治理,便发生了公共权力的二次分配,产生了第二级的“委托-*”关系（见图1）.在此过程中,其他社会主体将一定程度上分享过去由政府独享的公共权力,并因此承担受委托的责任.在发生第二级“委托-*”关系的领域,政府由过去的“台前”转向“幕后”,由公共文化服务的直接提供者向政策制定者、项目推动者、服务监管者转变,承担*任务的企业、社会组织和公民则不再单纯是过去被动的接受者,而成为公共文化服务的供给主体、参与主体和评价主体.
这种“委托-*”关系的变化,将带来一系列新的优势,同时也存在一些潜在风险.在优势方面,传统科层模式下政府政策制定与执行合一使服务的开展缺乏足够的自主权和灵活性[13],缺乏测定和控制绩效的有效机制,从而导致公共文化服务的供给常常与社会公众需求相脱节；而新的模式下社会力量参与到公共文化服务供给中,使公共文化服务更接地气、对公众需求的感知更灵敏、参与度更高,公共文化服务不再是一个封闭的“黑盒”系统,开展以服务为导向的绩效评估变得更加容易.在风险方面,由于企业、社会组织、公民作为主体参与公共文化服务中的各自动力因素不同,如企业利润最大化的本质会使其不能全面考虑社会公平和公共责任,因而存在公平性与公共责任缺失风险[14],而由于公共文化服务的第一受委托方是政府,则进一步会导致公众对政府的信任度降低、衍生政府的合法性风险；以沟通和协调为基础的网络治理模式下,多元主体相对缺乏刚性约束,由于各自的行为习惯和行为驱动不同,易导致合作失败、网络解体,使公共文化服务质量受到影响；此外,在“委托—*”关系的转换过程中,有限理性的政府官员可能利用公权力获取个人或部门利益进行寻租,从而引发腐败风险.
针对契约关系变化而带来的优势和存在的风险,应从机制上进行有针对性设计,以发挥合作优势,规避潜在风险.契约作为一个既倡导精神又约束行为,兼具价值引领和刚性约束的概念,则可以成为公共文化服务网络治理中一个有效的治理要素.
4公共文化服务网络治理中契约的主要构成
“社会秩序是一种神圣的权利,为其他所有权利提供了基础.同时,由于它不是一种自然而然的权利,它必然建立在各种契约的基础之上.问题是要确定那些契约都是什么”[15].基于对契约概念的分析,针对网络治理模式中“委托-*”关系变化所蕴涵的机遇和风险,本文认为公共文化服务的契约治理由三个层面构成：精神层面、行为层面和分配层面（见图2）.
4.1 精神层面
该层面属于参与公共文化服务各主体在价值追求方面的共识与约定,体现的是对公共责任、公共精神的一种价值追求和承诺.尽管各主体自身的组织目标、价值追求不同,但在参与公共文化服务过程中,各主体作为社会公众的受委托方,其承担公共服务的*责任,既然参与其中,就需认同公共服务的价值导向,并予以承诺.在具体形式上,可以有公约、共识、宣言等,也包含参与公共服务本身即带有的隐含性契约.如2008年10月,中国图书馆学会发布了《图书馆服务宣言》[16],该宣言是图书馆领域有关主要机构经协商后共同达成的一项关于图书馆在服务方面的理念、原则与价值追求.
4.2 行为层面
该层面属于参与公共文化服务各主体在行为操守方面的约定与承诺,体现的是各方在参与公共文化服务过程中所应遵循的行为准则、规章制度、程序规范、职业道德等方面的共同契约.行为层面的契约具有一定的强制力,在契约形成过程中,应是各参与主体在平等协商的条件下达成的共识,并应明确对违反约定者的惩罚性措施.在具体形式上,可以有行为准则、工作规程、服务规范、运行管理规定、管理办法等规制性文件予以明确.在这方面,江苏省张家港市文化志愿者协会的有关做法很值得借鉴：该协会2013年成立,制定了《张家港市文化志愿者协会章程》,明确了协会的宗旨和非营利性质；实行文化志愿者资格认证制度,发布了《张家港市文化志愿者招募注册制度》《张家港市文化志愿者守则》《张家港市文化志愿者礼遇办法（试行）》《张家港市文化志愿服务考评办法》《张家港市文化志愿服务保障激励办法》《张家港市文化志愿者退出注销制度》,对文化志愿者的申请、认证、行为准则、服务规范进行了详细的规定,并通过保障激励办法和退出注销制度明确了奖惩规则.
4.3 分配层面
该层面属于公共文化服务有关主体在合作中责权利的界定和分配的共识与约定,是具有较强约束力的正式书面契约.跨区域主体间的区域合作协议、合作备忘录以及政府与企业、社会组织签订的战略合作协议等亦属于此范畴.各主体间签订的合作合同是具有法律效力的契约文本,对相关方的权利、义务以及利益分配予以明确和法律性保障.例如,重庆市文化共享工程分中心在开展地方特色文化资源建设中,从2013年起突破过去只有图书馆参与资源建设的传统,面向全市文化系统、高校系统、社会科研机构开展地方资源项目公开征集,以集思广益的形式发掘有特色、有创意、贴近群众精神文化需求的项目方案,通过专家组遴选项目、上报国家中心评审通过后,与有关申报单位签订项目任务书,在项目任务书中对建设内容、检查验收流程、资源建设与使用评价标准、资金分配等进行明确约定,并建立了过程监管和专家评估指导机制,使资源建设质量得到稳步提升[17].
5公共文化服务的社会化购买与PPP模式
作为契约实现的一个具体形态,政府向社会力量购买公共文化服务成为当前公共文化服务工作的一项重要内容.2015年5月,国务院转发了、财政部、新闻出版、体育总局《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》,提出加快推进政府向社会力量购买公共文化服务工作,推动公共文化服务社会化发展,并明确了《政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录》[18]（见表1）.
在政府采购目录中,“公共文化体育设施的运营和管理”是一个重要突破,其中明确公共图书馆、文化馆、村综合文化服务中心、公共电子阅览室、数字农家书屋等基础设施的运营和管理可以通过购买服务的方式,委托社会力量参与,这将对基层公共文化机构存在的人员短缺、年龄老化、队伍构成较为单一的局面形成有效补充,并通过与社会力量的合作,缩小与社会公众的距离,提供更加贴近的服务.
公共文化体育设施的运营和管理属于公私合作伙伴关系（Public-Private Partership,PPP）模式的一个类型.PPP模式是公共部门和私人部门联合组建的各种合作伙伴关系的组织制度形式[19],按照美国经济学家E·S·Sas的看法,“公私伙伴关系可界定为政府和私人部门之间的多样化的安排,其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担”[20].20世纪90年代以来,PPP模式逐渐在美国、英国、法国、日本、德国、新西兰等国家得到广泛应用.据世界银行统计,至2002年,世界各国82%的供水项目和92%的道路交通项目采用了不同的公私伙伴模式,另有9%的能源项目和3%的通讯项目是采用公私伙伴关系进行投资的[21].在我国,新一届政府大力推动PPP模式以促进经济结构调整.2014年12月4日,财政部与国家发改委共同发布了《政府和社会资本合作模式操作指南》和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,分别从政策层面和实际操作上对PPP项目予以指导.2015年5月,国家发改委公开发布1043个PPP项目,总投资约为1.97万亿元,项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域.在2015年5月国务院印发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》中,文化与能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育等公共服务领域并列,作为鼓励采用PPP模式的领域.
在公共文化服务领域,一些具有PPP性质的社会化合作实践正在探索之中.如,河南省洛阳市、深圳市福田区等地开展的公共电子阅览室社会化合作试点,依托互联网上网服务企业（即俗称的“网吧”）场地,在指定时段和区域提供免费的公共电子阅览服务,这项合作一方面扩大了公共文化服务覆盖范围、减少政府新设公共电子阅览室的软硬件基础设施投入；另一方面提升了互联网上网服务企业的社会形象,为其带来新的客流、增加营业收入带来帮助；四川省成都市武侯区对图书馆社会化委托运营进行了实践探索,通过公开招标,选定公司充当图书馆“专业管家”角色,聘请人员、物业等具体事务都由其自行管理,政府除了为图书馆的运行和开放服务提供经费保障外,还按照公共图书馆建设和开放服务标准要求进行考核监管,而武侯区图书馆仅有的3名正式员工则将工作重点转向做好规划、指导、协调、监管、测评上,改变了过去连基本运行都难以保证的窘迫局面；上海市在“文化上海云”服务平台建设中,与有关企业签署战略合作协议,委托企业搭建平台基础运行环境,政府和公共文化机构则将关注的重点放在为百姓提供特色服务方面,并在保障基本公共文化服务公益性的基础上,鼓励社会专业机构通过平台开展文化增值服务.
上述公共文化服务领域的PPP案例总体上仍处在试点和初期探索阶段,尚未形成成熟的、有广泛复制性的公共文化服务PPP模式.应该看到的是,公共文化服务领域的经济效益并非像道路、能源、供水等行业那么直接和可观,其对私人部门的吸引力更多体现在提高声誉、扩大潜在客户群体、丰富文化资源产品等“软性”优势上,这就需要公共部门与私人部门在具体公共文化服务项目上深入磋商以找到双方优势互补、合作共赢的“契合点”.笔者认为,基于网络开展的公共数字文化服务是PPP模式具有广阔发展空间的领域.政府可以借助拥有大量用户群体的网络运营商,依托网络运营商平台推出公共文化专题资源和专题服务,以此扩大公共文化服务的覆盖面和影响力,网络运营商可以通过与政府的合作,提高网络运营服务的吸引力和企业声誉,进一步扩大客户群体；政府也可在构建公共文化服务网络信息平台方面,与信息技术企业开展PPP模式合作,由企业代建、代管,并在基础栏目保证公共属性的前提下,开辟部分增值服务专栏,以实现公益性基础服务与增值性经营服务的有机结合；政府亦可在自建的公共文化服务网络信息平台上,划出部分专栏委托社会力量进行运营,以提高服务的针对性和及时性.
此外,从契约的视角来看,公共文化机构与私营单位应在开展PPP合作之初,通过平等协商,明确各自的权利与义务,界定彼此合作与分工的界面,公共文化机构既不应像过去“大包大揽”,也不应做只动口、不动手的“资本家”,更不应做“甩手掌柜”,在项目推动、任务计划、活动策划、组织调配资源、跟踪评估等方面应发挥重要作用,并对合作单位的运营服务给予足够的空间和充分的条件保障.对于政府向社会力量购买公共文化服务,应借鉴PPP模式的合作运营思路,将所购买的产品或服务与实际服务的效果相衔接,包括服务的人次、社会公众满意度等指标,作为合同付款约定条件的一部分,形成采购者、产品/服务提供者共同承担服务责任的运行模式,改变过去政府购买与提供服务相脱节的状况.
6结语
在我国当前社会环境及公共行政运行体制下,契约的建立与形成是公共文化服务网络治理的有效纽带.一方面,契约比单纯的信任更具约束力与操作性；另一方面,契约不仅局限于经济法律涵义上的合同,还包括精神层面的共同认知以及行为规范的基本准则.在网络治理模式下,多元主体的参与改变了传统模式下公民与政府的“委托-*”契约关系,而这种契约关系的变化兼具优势和风险,通过对契约要素的多层次、针对性治理,则有助于促进合作、规避风险,进而提升公共文化服务的现代化治理水平.
参考文献：
[1]关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].[2015-11-25].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c
_118164235.htm.
[2]詹姆斯·罗西瑙.张胜军,刘小林,译.没有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社,2001：5.
[3]张涛. 论契约精神对当代中国社会的整合[J].前沿,2003(8):94-96.
[4]何怀宏. 契约*与社会正义[M].北京：中国人民大学出版社,1993.
[5]姚大志. 契约论与政治合法性[J].复旦学报（社会科学版）,2003(4):94-99.
[6]潘云华. “社会契约论”的历史演变[J].南京师大学报（社会科学版）,2003(1):48-55.
[7]奥利弗·威廉姆森. 王健,方世建,译.治理机制[M].北京：中国社会科学出版社,2001.
[8]俞江. “契约”与“合同”之辩——以清代契约文书为出发点[J].中国社会科学,2003(6):134-208.
[9]房伟,胡红辉. 契约概念的厘定[J].江西行政学院学报,2005(1):36-38.
[10]杨爱平. 区域合作中的府际契约[J].中国行政管理,2011(6):100-104.
[11]高兆明. 社会和谐：契约精神与历史精神[J].哲学动态,2005(6):13-16.
[12]丁健. 心理契约理论研究综述[J].徐州教育学院学报,2005,20(3):64-66.
[13]王玉明. 政府公共服务委托*的制度安排[J].理论与现代化,2007(2):56-61.
[14]明燕飞,谭水平. 公共服务外包中委托*关系链面临的风险及其防范[J].财经理论与实践,2012(3):104-107.
[15]让-雅克·卢梭. 钱书峰,译.社会契约论[M].北京：中国出版集团,2010.
[16]吴建中,胡越,黄宗忠. 《图书馆服务宣言》专家笔谈[J].中国图书馆学报,2008(6):12-18.
[17]重庆市文化共享工程三大举措建设地方特色资源[EB/OL].[2015-12-01].http://www.ndcnc.gov.cn/gongcheng/dongtai/201312/t20131225_831385.htm,2015-12-20.
[18]国务院. 国务院转发等部门关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知[Z].2015-05-05.
[19]陈帆. 基于契约关系的PPP项目治理机制研究[D].长沙：中南大学,2010.
[20]E·S·Sas.周志忍,译. 民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社,2002.
[21]田星亮. 论网络化治理的主体及其相互关系[J].学术界,2011(2):61-69.
作者简介：罗云川,男,北京工业大学经管学院2009级博士生,高级工程师；阮平南,男,北京工业大学经管学院教授,博士生导师.
上文总结：这篇文章为一篇关于视角和契约和治理方面的相关大学硕士和公共文化本科毕业论文以及相关公共文化论文开题报告范文和职称论文写作参考文献资料.
参考文献：
1、 大数据时代公共文化服务治理 陈建（南开大学周恩来政府管理学院,天津300350）摘 要提供公共文化服务是现代政府基本职责之一,也是改善社会文化民生的重要举措 但目前我国公共文化服务供需多重性矛盾依旧突出,非均……化问题仍然严重.
2、 图书馆和公共文化服务体系新四化建设以镇江市图书馆为例 陶涛（镇江市图书馆,江苏镇江212001）关键词公共文化服务体系；新“四化”；图书馆；分析摘要2015年1月、国务院印发了关于加快构建现代公共文化服务体系的意见,其中提出&ld.
3、 现代公共文化服务体系建设中城乡图书馆一体化服务探析 贾晓凤（长春市图书馆,吉林长春130021）关键词图书馆；一体化；公共文化摘要在现代公共文化服务背景下,文章针对城乡图书馆现有体系存在的布局不佳、数字鸿沟、独立服务……问题,提出城乡图书馆一体化服务的.
4、 手机二维码在智慧图书馆公共文化服务中的应用 关键词手机；二维码；智慧图书馆；公共文化服务摘要文章以手机二维码和智慧图书馆的概念及二者之间的关系为切入点,分析了智慧图书馆公共文化服务的特点及手机二维码在智慧图书馆中的体现,最后讨论了手机二维码在智.
5、 基于移动视觉搜索技术的智慧公共文化服务模型* 董 晶 吴 丹 （1 武汉大学信息管理学院 湖北武汉 430072）摘 要移动视觉搜索应用于公共文化服务符合国家 “互联网”的发展战略 通过对移动视.