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城市的发展必然要建立在对现有建筑的升级改造更新之上,城市有机更新也将成为存量房时代房地产投资的新热点
秦虹
2015年底,房地产开发投资增速降到1%的历史最低点,2016年在一系列去库存政策引导下,到11月底,商品房销售面积增速达到24.3%,在销售增长的带动下,房地产开发投资增速恢复到6.5%,占全国固定资产投资的比重为17.3%.观察历史数据,2013年以前房地产开发投资占固定资产的比重为20%以上,2014年开始占比下降.随着房地产总量问题基本解决和城市扩张速度的放缓,房地产的新建项目开发投资增速趋于降低,而大城市对环境优化、建筑更新、基础设施升级的需求将不断上升,城市街区、建筑在不拆除下的有机更新,将成为投资者关注的新领域,房地产开发行业的新热点.
当前实施城市有机更新符合房地产市场趋势
经过1998年住房制度改革以后房地产市场高速发展,可以判断,目前各地房地产市场已经不同程度地步入了存量房时代（存量房交易总量超过新房）.一二线城市新房市场空间已经越来越小,城市的发展必然要建立在对现有建筑的升级改造更新之上,城市有机更新也将成为存量房时代房地产投资的新热点.
1.存量时代的房地产总是伴随着城市功能的改变而不断变化着承载的形式,实现着资产的升值.从发达国家城市房地产市场的发展来看,作为城市的基础产业和经济发展载体的房地产业态与城市功能紧密相关.如1998年英国提出创意产业,房地产已是存量房时代.当文化创意产业作为城市产业未来发展的主导方向时,以从事文化活动及文化产品的生产消费为功能的文化产业集聚区,成为文化主导城市更新的新形式.存量的房地产被大量改造更新,成为文化经济集聚中心区,实现了更新地区的文化、创意式转型,促进了城市文化产业空间布局的调整,为新兴产业起步发展提供了孵化空间,房地产的价值重新得以提升.
中国房地产正在步入存量房时代,一线及部分二线城市存量房的交易量已超过新房,北京存量房交易量已是新房的二倍.存量房市场的扩张,带来了既有旧建筑、街区和环境的更新需求.如2016年4月15日南京下发《南京市棚户区改造和老旧小区整治行动计划》,此次环境整治目标锁定高楼大厦繁华盛景背后的棚户区和老旧小区.计划到2020年底,采取“拆改整留”方式,完成南京市11区约1500万平方米棚户区改造和936个老旧小区整治目标.2016年上海的城市更新将“有机更新”进一步渗透至规划管理、土地管理和城市治理中.突出以人为本和生活方式、发展方式的转变,针对城市功能、公共服务设施、历史风貌、生态环境、慢行系统、公共空间等方面；关注公共参与,考虑需求紧迫度、实施主体积极性、实施难易度等方面.具体实施“共享社区计划、创新园区计划、魅力风貌计划、休闲网络计划”四大行动计划.在三亚,以“生态修复、城市修补”试点为抓手,大胆尝试“城市修补”,将城市发展模式、目标定位为“存量优化”、“集约高效”；在生态修复方面,实施山、海、河三大修复工程；在城市修补方面,打好六大战役：拆除违法建筑、整治广告牌匾、改造城市绿地、协调城市色彩、实现夜景亮化、改造城市天际线和街道立面.
2.处于城市核心地段的旧建筑存在与土地级差地租同步提升的经济空间.近年来,国内各地纷纷开展“三年大变样”、“三旧改造”、“棚户区改造”、“旧城改造”、“ 老旧小区综合整治”等各类城市更新活动,使得城市面貌重新焕发生机,城市发展活力不断增强,城市居民生活环境得到显著优化.以商业地产为例,随着经济发展和第三产业的壮大,作为承载现代服务业及先进制造业的商业写字楼,其需求不断增加.而随着城市规模的扩大,大城市写字楼市场目前正面临全方面的结构性调整,北京、上海等一线城市在核心区域已不再准许兴建新的商办项目,满足核心区域的写字楼市场需求只能依靠存量市场.而由于写字楼有着显著的集聚特征,且多集中于具有地域优势的核心市区,所以城市核心区域写字楼最多、建筑密度最大、最引人注目,但历史形成的建筑多是传统业态,难以满足新型企业的办公需求,大量旧业态楼宇需要改造更新.对于投资商来说,旧建筑更新、存量提升、功能改善就是投资机遇；而对政府来说则是发展楼宇经济,即对核心区域存量楼宇升级改造,改变其趋于老化的现状,最大限度挖掘区域价值,提升核心区域形象,吸引优质企业落户,提高政府税收.
3．新时代、新产业、新生代对办公、消费、生存环境有新需求,城市更新必将是永续的房地产投资产业.随着现代服务业的发展,办公物业通过持续的更新改造不断提升价值.如在互联网时代,办公环境要求开放、交往、多元、融合,传统的封闭式的办公写字楼必须适应新需求加以改造更新提升,存量写字楼要不断创新才能满足市场需求.在消费社会的时代,新生代人群对消费内容提出了更高要求,原有的物质消费早已让位给精神消费、文化消费和休闲消费,对文化产品及其带来的身份、团体归属感的需求成为消费社会的主流需求,因而,有远见的运营商都会阶段性对写字楼、商场、公寓进行适当的提升改造.改造中非常注重楼宇的个性化、生态、节能、环保、开放、交往、互动、共享、文化、舒适性环境的创造.在欧美商业地产市场,对已经建成并使用多年的商务楼宇收购、改造,重新定位出租,提升价值后,再销售给投资者已经是一种普遍运作模式,而中国则处于刚刚起步的初级阶段,可以预见未来具有广阔的发展空间.
当前实施城市有机更新符合大城市政府需求
最近深圳、广州、济南等大城市纷纷成立城市更新管理机构,这表明,在当前高速城市化的发展时期,城市化先进地区的大城市政府已将城市发展的关注点从外延式的发展转向了城市内部的空间质量的提升,研究包括城市空间结构、经济产业结构、文化延续性、自然景观等社会、经济、文化多元复合分步实现的城市更新目标体系,指导城市有序更新.一些有条件的城市开始强调城市化的质变,强调城市有机更新机制的形成,表现为在城市空间得到一定扩展后,通过优化城市空间结构(自然和社会)、提升城市环境、强调城市文化等手段,逐步实现城市的质变、综合竞争力的增强.各地存量低效利用土地的再开发政策也正在研究提出.通过城市有机更新,一方面,促进了经济发展；另一方面,也改变了城市面貌,可以实现政府所倡导的人与环境和谐共处的最佳发展理念.
从城市有机更新的主导看,既有政府主导型,也有市场主导型和政府与企业合作型.政府主导的更新福利色彩较重,更新资金大部分来源于政府公共部门,政府提供补贴、对更新区域和更新过程有很高的决定权.市场主导型和政府与企业合作型更注重商业价值的提升、资源的优化重组和利用、注入时代元素、再造区域繁荣.从城市有机更新的内涵看,既有建筑原用途转换的更新,如仓库更新为办公楼、工厂更新为公园、办公楼更新为公寓、商场更新为酒店等等,也有在建筑原用途不变基础上的功能提升.从城市有机更新的外延看,既有单体建筑的更新,也有社区、片区的更新.
城市更新是一个永续的过程,中国的城市更新必将从目前的初层级的更新走向更高层面的有机更新.在新的发展阶段实现中国城镇化从重数量的外延式发展转变为重质量的内涵式发展的新型城镇化.
城市有机更新的投资趋势判断
1.由单一物质性更新向社会经济多元融合更新发展.城市有机更新的理念,已不再局限于单一物质性更新,而是逐渐朝向以包括物质性更新、空间功能结构调整、人文环境优化等社会、经济、文化内容的多目标、快速更新阶段发展.
随着城市功能的不断完善,城市更新的内容也由单一物质更新向寻求提供就业、解决城市贫困、改善财政、完善公共基础设施、吸引投资、发展经济、增加住房供应等系统综合的城市发展战略转变.
国内外城市发展的不断探索实践,引起了经济学、管理学、社会学及其他相关学科研究者的广泛关注,各界对城市更新的研究也呈现多元化、多视角的复合性综合性研究态势.学者们分别从不同学科背景入手,对当前的更新时代背景、更新动力机制及更新指导策略、方法等不同方面进行了大量研究.随着不同发展时期更新目标的演化和丰富,以及受到多种新思潮和新主义的影响,近段时间内的城市更新出现了经济、制度、文化等新的转向.
2.发展模式由政府主导向公私部门合作发展.西方城市更新的经验表明,城市更新的内涵更加多元化和综合化,城市更新越来越注重社区参与和社会公平,并且以多方合作的伙伴关系为取向.
从参与主体来看,早期的城市更新是以政府主导的,房地产开发为主的城市更新,由于当地居民参与环节和途径的有限性,造成其在更新中利益空间的损失.近年来,国外的更新案例开始侧重对社会动员、居民自建和社区参与式重建、邻里更新的关注.强调利用社会资源的再合理分配以减少弱势群体的边缘化差距,提倡发挥多元民间力量,肯定社会网络在促进城市融合中的积极作用.除公众参与外,还强调非政府组织在更新过程中的沟通作用.
从具体方法来看,由早期单一的房地产主导型,逐步演化出旗舰项目激励型、大型赛事推动型、产业升级改造型以及其他多元化的更新形式.
从融资模式来看,目前,中国参与城市更新的企业在融资渠道上相对单一,棚户区改造主要以国有政策性银行贷款为主,尚未形成能够完全满足不同城市更新项目资金的融资方式,基金、信托市场等融资方式仍然不成熟.未来,城市更新融资模式将不再是传统的政府主导模式,而是向公私合作的PPP模式等市场化融资方式转变.融资主体逐步由政府逐渐演变为政府、企业、社区居民、民间机构共同参与.
3.由原来大片区拆建更新向局部社区单元更新发展.过去,旧区（城）改造主要是解决城市衰退中的物质性老化、功能性衰退和结构性衰退等问题,侧重于成片旧区*重建的物质性更新,更多精力集中于改善城市感观上的物质性老化.随着城市社会经济结构的变革,以及人们对城市改造内涵认识的不断深化,人们对城市的功能会有更多更高的要求.我们将从成片旧区*重建的物质性改造,发展成为从城市功能和产业结构升级方面来推进的城市更新.
未来将细化城市更新单元,更加注重充分发挥社区平台作用,完善生活圈功能品质.以社区为基本生活单元,打造生活圈.首先以市民需求和社区文体为导向,对更新地区进行综合评估,重点关注社区公共开放空间、公共服务设施、住房保障、产业功能、历史风貌保护、生态环境、慢行系统、城市基础设施和社区安全等方面内容,明确生活圈中“缺什么”,“补什么”,提供更加宜人的社区生活方式.
4.更加侧重以城市精神为核心融合文化创意的城市更新.美国知名学者刘易斯·芒福德曾说：“城市是文化的容器,城市根本功能在于文化积累、文化创新,在于流传文化,教育人民.”这段话精辟地阐述了文化、城市与人之间的关系.文化是城市的灵魂,发挥文化的引领作用,是对中国城市有机更新的基本要求和首要任务.
过去,对工业遗存的保护式再开发,以及全球经济社会的文化力转向,催生了以升华文化主题为导向的城市更新活动的大量开展.其后,在日益增多的以应对内城衰败为目标的更新案例中,利用文化力量,以大型旗舰式更新项目的开发、地标性建筑建造、历史建筑翻建等方式重塑城市形象,成为文化主导的城市更新和凝聚城市精神的主流.
将城市精神注入城市空间,用文化来引领城市更新,这不仅可以提升城市品质,而且可以提高市民品味乃至修养品行.近年来,各国纷纷将文化经济和创意产业作为产业未来发展的主导方向,以从事文化活动及文化产品的生产消费为功能的集聚区成为文化主导城市更新的新形式.通过引导更新地区成为文化经济的集聚中心,或营造适宜产生创意活动的SOHO区,实现更新地区的文化、创意式转型.
5.更加注重城市生态修复和文脉保护的“双修式”城市更新.所谓城市“双修”,即生态修复与城市修补.生态修复包括海岸线、河岸线和山体的修复；城市修补包括广告牌匾的管理、城市绿化的改造,违法建筑的拆除,城市色彩的协调,城市亮化的规划,城市天际线和街道立面的改造等.“双修”既是物质空间环境的修复修补,也是社会文化、公共服务等软环境的修复.“城市双修”是城市发展方式转型的必然要求,把传统的粗放扩张性的规划转变为提高城市内涵质量的规划,以此改善人居环境和城市功能,延续城市历史文脉,留住乡愁,促进城市与自然有机融合.
城市工作会议提出：“要大力开展生态修复,让城市再现绿水青山”,“要加强城市设计,提倡城市修补,加强控制性详细规划的公开性和强制性.要加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控,留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等基因”.2015年6月,住建部确定三亚为全国城市“双修”的试点城市,随着三亚“双修”试点经验的总结与推广,未来将会在全国范围内推广,将成为中国新一轮城市更新的热点.
6.更加注重城市基础设施与空间品质的提升.以人为本,更加注重城市基础设施空间品质提升.近年来,城市基础设施短板显现,有效应对极端气象灾害能力不足,许多城市动辄开启看海模式,严重危及居民的生命和财产安全,降低居民社会安全感.还有不少城市马路越修越宽,高架桥越建越多,而交通拥堵情况却未有效缓解.城市游憩空间不足,人均公共绿地偏低.养老及社区文化、体育等公共服务设施也相对不足.
未来的城市更新需要以人为本,补齐城市基础设施短板,打通街区交通道路微循环,形成以社区级设施为基础,市、区级设施衔接配套的公共服务设施网络体系,不断提高城市居民生活圈的生活品质.
7.更加注重以法制化为基础的城市更新制度建设.目前,中国城市更新最明显特点就是面广量大、矛盾众多, 要保证城市更新改造目标的全面实现, 必须要以健全、明确、积极、有效的运行机制和调控机制作强大的政策支撑.在存量规划时代,传统的空间设计工具将很难适应城市转型升级、集约发展的趋势,制度与政策的设计将会是城市更新领域的焦点与趋势.
多年来,各地不断深入探索城市更新实践,属于点状分散式的发展,城市更新策略应由零星走向整体,尽管各级政府已经出台了一系列地方性的相关文件,形成了相应的制度基础,但其适用范围、法律效力等问题仍然突出.如深圳出台了《深圳市城市更新办法》,广州市出台了《广州市城市更新办法》,上海市出台了《上海市城市更新实施办法》.未来还需要进一步提升城市更新的法律地位,争取国家层面出台《城市更新条例》,完善配套政策,形成以法制化为基础的城市更新体制机制.
（作者为住房和城乡建设部政策研究中心主任）
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参考文献：
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