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产能过剩问题一直是困扰我国经济发展的痼疾.2008年,国际金融危机爆发,产能过剩问题及其带来的不良影响更为凸显,但随后以“四万亿”投资、宽松货币政策为代表的宏观刺激政策极大地推动了需求增长,短期内缓解了产能过剩的严重程度,但同时也进一步刺激了产能的投资.2012年以来,随着宏观刺激政策、重点产业调整振兴规划等应对国际金融危机政策的退出,国内投资增速不断放缓,国内经济增长下行压力不断加大,国际市场需求增长乏力,加之前期投资产能不断释放,我国工业领域的产能过剩问题更为突出.不但传统制造业普遍产能过剩,部分新兴产业也出现了同样问题.近年来,随着产能利用率总体呈现不断下降趋势,工业企业经营状况面临日趋严峻的形势,特别是部分严重产能过剩行业企业盈利能力急剧下降,负债水平快速上升,金融风险不断加大,如果不能顺利化解这些行业的产能过剩问题,将会导致这些行业长期陷入经营困难且难以转型升级的困局,进而会引发诸多新矛盾,甚至可能会导致新的经济危机.
因而,准确把握现阶段产能过剩的现状、特征与未来发展趋势,正确认识产能过剩的形成原因及体制基础,进一步优化和完善治理与化解产能过剩的相关政策,建立“以市场为主导、政府积极作为”的化解和治理产能过剩的长效机制,应是转变经济发展方式的重要内容.
一、当前工业部门产能过剩的基本特征
产能过剩问题涉及到广泛的行业及领域,呈现出全方位过剩的新特点.钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、造船、工程机械等传统行业产能大量过剩；铜、铝、铅、锌冶炼等有色行业产能过剩问题日趋突出；多晶硅、风电设备等新兴产业领域也出现了较为严重的产能过剩；氮肥、电石、氯碱、甲醇、塑料等化工产品也呈现出产能过剩的态势.
中国经济进入增长速度换挡期、结构调整阵痛期与前期政策消化期,世界经济进入深度调整期,是导致本轮产能过剩的直接原因,这使得本轮产能过剩将呈现长期性、普遍性的特征.一是中国经济已进入增长速度换挡期与结构调整阵痛期,国民经济增速将明显放缓,经济增长的动力结构与国民经济结构都将面临较大的调整.改革开放以来,中国经济经历了30余年年均近10%的高速增长以后,随着劳动、土地等要素成本的不断上升、环境与资源的约束日益强化、资本效率和全要素生产率增长率的下降,以往过度依赖要素驱动、粗放式规模扩张与投资拉动的增长方式将难以为继.随着投资实际增速的逐渐下降,钢铁、水泥、有色金属、平板玻璃、普通机床等传统重工业产品的市场需求增速将显著放缓,这些行业产品需求的峰值已经或即将到来,这些行业将会在较长一段时期面临严峻的产能过剩态势以及产能调整压力.二是当前中国正处在前期刺激政策的消化期.随着刺激政策的逐渐退出,固定资产投资增速迅速回落,消费需求增长疲弱,而前期增长政策带来的大规模产能投资不断形成新的生产能力,产能过剩问题更为严重.并且,上一轮刺激政策使得当前宏观刺激政策的空间大为缩小,采用大规模刺激政策消化过剩产能的空间越来越小.三是世界经济将长期低迷,世界经济格局也正在发生深远的变化,中国制造业传统的低成本竞争优势正在不断减弱,传统优势出口制造业行业将在很长一段时间面临产能过剩的压力.世界经济已进入深度转型与调整期,全球经济的需求结构正在发生深刻变化,国际市场对于传统制造业产品的需求将长期低迷；而在劳动密集型产品、“两高一资”产品市场、加工贸易领域,随着土地成本、资源与环境成本、劳动力成本的不断上升,贫穷国家和落后地区的发展觉醒,中国制造业传统的低成本优势面临越来越严峻的挑战；发达国家的再工业化战略与新一轮科技革命与产业变革的发展,会进一步削弱中国制造业的传统国际竞争优势.因而,中国传统出口制造行业将面临长期产能过剩的压力.
长期较为严重的产能过剩问题,会使得产业内的多数企业长期处于经营困难之中,盈利能力低,融资能力不断减弱,融资成本不断上升,企业的研究开发、技术改造等方面的活动都有受到较大的制约,并给这些企业的技术改造与升级带来很大困难.产能过剩还会制约固定资产投资的增长,进而制约经济增长,近年来固定资产投资尤其是制造业投资增速不断下滑,对于经济增长下行带来较大压力.
二、产能过剩形成的体制机理
体制缺陷是导致产能过剩的深层次原因.首先,体制缺陷下地方政府对于投资的补贴竞争,是导致企业过度投资,进而导致产能过剩最为重要的原因.财政分权和以考核GDP增长为核心的官员考核机制,使得地方政府有强烈招商引资竞争的动机,土地所有权的地方垄断、资源能源等要素扭曲、金融体系的软预算约束以及生态与环境补偿机制的缺乏,使低价供地、财政补贴、提供廉价资源、帮助企业获取金融资源以及降低环保要求等措施成为地方政府招商引资大战的主要手段.正是这种恶性招商引资竞争,导致了系统性的产能过剩.资本密集型产业是地方政府招商引资竞争的重点行业,当这些行业技术壁垒较低或技术壁垒被突破时,就会导致比较严重的产能过剩.这在钢铁、电解铝、造船等传统资本密集型行业以及太阳能光伏产业、风电设备制造业等新兴产业中体现得尤为突出.地方政府对于本地企业的保护和支持,以及国有企业的软预算约束问题,加大过剩产能的退出障碍,严重阻碍市场优胜劣汰机制的作用,使得市场协调供需均衡、调整过剩产能的机制难以有效运转,进一步加剧了产能过剩的严重程度.具体来看：
第一,土地供给长期由政府垄断,从未形成真正意义上的市场定价机制,各级地方政府长期压低工业用地,工业地价平均值仅为房地产建设用地平均值的五分之一,低廉的土地甚至是零地价是地方政府吸引投资最为重要的手段.
第二,资源市场仍受到较多政府管制,不能真实反映资源市场供求关系和稀缺程度,一些资源丰富的地方政府常以低廉的资源吸引投资.内蒙古自治区曾出台相关规定,凡在该省投资超过40亿元的企业,每投资20亿元,内蒙古自治区下辖各地方政府可以为投资企业配备1亿吨煤炭储量的开采权,而在当时内蒙古自治区所产煤在400元／吨左右,在这种情形下1亿吨煤的销售收入可以达到400亿元；而当投资超过40亿元时,投资企业将获得至少2亿吨的煤炭储量的开采权,企业将可获得800亿元的预期销售收入,扣除相应固定资产投资与开采成本以后,企业仅从这该项补贴就可获得数百亿的预期收益.对于钢铁、电解铝、铜冶炼等制造业而言,生产过程需要消耗大量的电、水等,相应成本费用十分可观.一些地方政府为了吸引这些行业企业投资,往往会压低电价、水价.
第三,环境成本的外部化.由于环境保护体制的缺陷,污染物排放成本远低于其社会成本,加之地方政府为吸引投资和固化本地资源,对企业污染环境放松监管,使本地高污染行业企业的生产成本严重外部化,从而导致这些企业过度的产能投资和产品生产,进一步加重高能耗、高排放行业的产能过剩.
第四,在推动新兴产业发展方面,给予新兴产业的产能投资和生产环节大量财政补贴的做法,正是推动太阳能光伏产业、多晶硅、风电设备制造等产业产能过剩的重要原因.以太阳能光伏为例,政府曾在相当长的一段时期内给予太阳能光伏产能投资以较高比例的财政补贴,各级地方政府更是层层加码补贴.从无锡尚德、江西赛维等许多光伏企业的建立以及发展过程中,均不难发现各级政府以各种形式提供补贴的情况.
需要进一步指出的是,地区之间以各种优惠政策为手段展开的补贴竞争往往会为低效率企业提供生存发展空间,进而导致优不胜、劣不汰,低效率产能、低效率企业长期难以被驱逐出市场,产能结构调整缓慢.地区之间的这种优惠政策竞争,还会诱使企业将更多的投入和精力放在寻求各级政府提供的各种优惠政策上,而不是放在新产品开发、工艺技术的改进与研究开发、商业模式的创新、管理水平的提升等方面,这会对整个产业的效率的提升产生较为严重的不利影响,阻碍产业的转型升级.
三、当前化解和治理产能过剩工作中面临的突出问题
近来,化解过剩产能和淘汰落后产能工作取得积极进展,但仍存在一些问题.其中,尤以部分政策执行中“杀伤面”过大、在关键领域和薄弱环节仍缺乏突破性进展最为突出.
现行产能过剩治理政策仍过多依赖严格新建项目审批、提高准入标准、强制清理违规产能与淘汰落后产能等行政手段.过往经验表明,这种政策模式虽能在短期内暂时缓解产能过剩,但难以长期实施,且与取消行政审批、深化市场体制改革的大方向不符,也不能从根本上治理产能过剩,并带来一些不良政策效应.治理产能过剩政策制定实施过程,以设备规模作为落后产能的重要标准,使得企业避免被淘汰而投资大规模设备,反而加重了产能过剩的严重程度；片面强调提高市场集中度,过于夸大兼并重组的作用,导致大量低效率重组行为.从近年来钢铁、有色金属等行业兼并重组的案例来看,多数兼并重组企业不但没有缩减产能,反而大规模扩大了产能.更为重要的是,采用这些政策措施治理产能过剩,政策部门必须能对未来市场供需形势、未来市场需求规模与需求结构进行准确预测,否则会带来一系列的问题.现实经济中,政策部门难以及时收集和处理数量巨大的市场信息,也不可能对未来市场进行准确的预测.
导致产能过剩的深层次原因依然存在.财政分权和以考核GDP增长为核心的政府官员考核机制,土地所有权的地方垄断、资源能源等要素扭曲、金融体系的软预算约束以及生态与环境补偿机制的缺乏,是导致地方政府在招商引资领域恶性竞争并进而导致本轮产能过剩的体制性根源.这些深层次原因仍未得到有效解决.不消除导致系统性过剩的体制机制缺陷,不建立起以市场主导的化解产能过剩长效机制,而是试图通过政策部门认定落后产能、落后产品,认定先进产能、先进产品,通过行政手段加以限制和鼓励,不但不能从根本上治理产能过剩,还使得产能过剩由低技术水平、低端环节、低端产品向高技术水平、高端环节、高端产品发展.
“优不胜”、“劣不汰”使得产能过剩行业面临日趋严峻的困境.由于仍有部分地方政府采用财政补贴、提供廉价能源资源、放松环境监管等手段保护本地落后企业,导致低效率企业难以被逐出市场;不仅如此,这些低效率企业反又利用所获得的成本优势进行恶性竞争,使得行业陷入日趋严峻的困局.尤其是在钢铁、电解铝行业,金融风险正在不断积累放大.如电解铝行业,电价政策的区域不平衡（河南地区自备电厂并网费每度电8分,而山东不交或者仅仅交1-3分钱的并网费）加剧了这种不公平竞争,中东部地区具有较高技术水平和管理水平的电解铝企业不甘心于这种不公平的电价政策,不愿意退出市场,试图寻求同等优惠的电价政策,使得整个行业长期陷入亏损困局.此外,破产法及破产程序的不完善,也是导致低效率企业难以顺利退出的重要原因.
援助退出机制亟待加强.目前对企业产能退出的援助机制仍不健全,对关停企业的职工养老、医疗、失业保险、就业培训、债务化解等工作缺乏足够的政策支持,容易引发社会问题.特别是对于产能过剩行业比较集中的地区, 新一轮压缩产能会带来较为严重的失业问题,并对其财政收入产生严重影响,需要提出更加系统和精确的操作性方案.
整合重组面临诸多困难.一是在一些地方政府保护下,部分低效率企业兼并重组意愿不强；二是近年来产能过剩行业企业盈利水平普遍下降,资金压力已成为制约企业兼并重组的重要原因；三是兼并重组过程的手续繁琐,过程漫长；四是现有政策使跨区域、跨行业、跨所有制的重组依然困难重重,金融资本参与兼并重组面临诸多限制；五是许多低效率企业财务不透明,地方政府干预兼并重组,增加了企业兼并重组的风险.
四、化解过剩产能政策优化调整的建议
现阶段产能过剩问题既是经济周期性波动、“三期叠加”所造成的,更是体制扭曲的产物.一方面,从源头上根治与化解产能过剩需要全面深化改革,加快经济发展方式转变；另一方面,加快经济发展方式转变又需要妥善处理好过剩产能的化解工作,为严重产能过剩行业发展方式转变及转型升级创造宽松的外部环境.具体而言,加快化解过剩产能,建立防治和化解产能过剩的长效机制应从以下几个方面着手：
1．完善市场制度,构筑公平竞争的市场环境
加快要素市场改革.改变土地、矿产资源等重要资源配置由政府主导的局面,让市场在要素资源的配置中发挥决定性作用.重点推进土地制度改革,明晰土地产权,全面落实农民的土地使用权,确保公民在土地方面的合法权益不受侵犯,打破地方政府垄断土地市场并以之牟利的体制,改革和完善工业用地的招、拍、挂制度,探索健全工业用地多途径多方式市场供应体系；改进国家对土地的公共管理职能,建设土地产权的市场化条件.加快推进矿产资源的产权改革,明晰矿产资源的使用权与收益权,加快推进矿产资源、水资源形成机制的市场化改革,加快推进能源产品、工业用水的市场化改革,使能充分反应稀缺程度与社会成本.从而从根本上杜绝地方政府通过低价提供土地、能源、资源的方式为企业投资提供补贴.
构筑公平竞争的市场环境.公平竞争的市场环境是市场优胜劣汰机制、协调供需平衡与化解过剩产能机制充分发挥作用的基础,应特别注重公平竞争的市场环境建设.加快修订产品质量、消费者权益保护、反不正当竞争等方面法规,并加快完善相应执法体制,加大对违法行为的惩处力度,严禁企业的不正当竞争行为.进一步完善公平竞争法体系,切实保障各种所有制企业依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护,并将地方政府为本地企业提供损害公平竞争的各类补贴及优惠政策与地方保护主义行为,列入禁止范围.全面清理已有的各种税收等优惠政策,严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金、以优惠或零地价出让土地；严禁低价转让国有资产、国有企业股权以及矿产等国有资源；严禁违反法律法规和国务院规定减免或缓征企业应当承担的社会保险缴费.
完善环境保护体制.完善环境公众参与制度的法律设计,进一步明确公民环境权的内容,通过立法明确规定公众参与的程序性规则,大力发展环保团体,积极发挥非政府组织的民间团体作用.进一步完善环境公益诉讼制度,使环境得到及时有效的保护,对个人和公众的环境权益进行全面周到的救济.加快环境保护的执法机制改革,保障环境保护相关法律法规能得以严格执行.尽快建立全国性的企业污染排放在线监测网络和遥感监测网络,强化环境监管.在资源与环境税方面,需要推进有关资源环境的税收制度改革,不仅要将资源环境的成本纳入企业的成本,还要进一步加强相应的监督管理,防止地方政府利用环境保护管理方面的漏洞为企业变相提供优惠政策,同时防止企业通过违规排放进行不正当竞争.以新环保法实施为契机,依据资源环境承载力上限,研究制定新的、更为严格能耗标准与污染物排放标准,进一步倒逼落后产能的淘汰与退出.
2．妥善处理化解过剩产能与稳增长关系
控制好强制压缩产能的力度与节奏,协调好化解过剩产能与稳增长、稳就业的关系.强制关闭过剩产能政策,应集中在强制淘汰高能耗、严重污染环境的落后产能方面,不宜将强制关停的范围扩得太宽.在产能过剩行业集中的地区,实施强制压缩产能应精心规划,不宜过快、过猛,应该为替代产业的发展留有时间,避免经济增长失速以及失业问题的集中爆发.对于严重的雾霾问题,应更注重通过全面加强企业污染物排放的监测,大大提高污染物超额排放的惩处力度并严格环境执法,逐步提高高能耗、高污染行业的排放标准,加快推出环境税并逐步提高环境税的增收标准,不能过于依赖强制关停手段.
微刺激政策适度拉动需求,消化部分过剩产能.政策着力点放在加大小城镇和农村基础设施建设及民生工程投入力度；加快城镇一体化建设与推动公共服务的均等化；支持企业技术改造、节能降耗、绿色生产的投资等方面.围绕“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带战略布局一批重大项目.切实放开民营资本投资领域,降低中小企业投资门槛.此外,加强建筑工程领域的质量监管,严格建筑工程领域的安全设计规范,亦能有力拉动钢材、水泥等产品的市场需求.
3．完善企业破产制度,疏通退出渠道
破产是市场竞争的必然产物,是低效率企业退出市场的最为重要的渠道.完善企业破产制度,一方面有利于低效率企业和落后产能的退出,有利于化解过剩产能；另一方面能硬化破产约束,制约企业的过度投资行为.
完善破产制度.增强破产程序的司法属性,明确司法权和行政权在企业破产中的边界,增强法院在企业破产中的主导作用,使企业破产制度回归司法本质,避免地方政府对企业破产程序的直接介入；加快培育破产管理人队伍,完善破产管理人选任制度和监督制度,积极探索破产管理人薪酬制度,保障破产管理人的合理报酬；强化出资人强化出资人的破产清算责任,当市场主体出现破产原因时,出资人在法定期限内负有破产清算义务.
建立辅助退出机制.对于严重产能过剩行业,还需建立辅助退出机制,重点做好失业职工的安置与社会保障工作,并对失业人员再就业提供培训、信息服务甚至必要的资助；如破产资产不足以安置失业职工时,政府应减免破产企业土地处置应缴土地增值税并以在开发破产企业土地所产生的部分收益用于职工安置.对于产能过剩行业集中的地区,政府还应给予一定财政支持帮助失业职工的安置与再就业,并在土地开发利用方面提供支持；对于落后地区还可以提供特别的税收优惠政策,支持这些地区发展经济.
切实为兼并重组创造良好的外部环境.一是对兼并重组其他企业可以给予扩大税收抵扣或税收减免的措施,特别是对于兼并重组过程中涉及到的土地增值税,应缓征、减征或免征.二是切实落实促进兼并重组的金融政策,引导金融企业加强对兼并重组的融资支持.三是规范区域之间横向税收分配,降低地方政府由于担心企业被兼并导致税源流失而产生的阻力.四是适当放松管制,鼓励金融资本多渠道参与产能过剩行业的兼并重组.■
（江飞涛,中国社会科学院工业经济研究所副研究员/责编 张栋）
该文点评:本文论述了关于对不知道怎么写产能和产能政策和过剩论文范文课题研究的大学硕士、调整本科毕业论文调整论文开题报告范文和文献综述及职称论文的作为参考文献资料.
参考文献：
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