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公共文化方面毕业论文开题报告范文 与基层视角下的《公共文化服务保障法》解读以何以文化事业和如何文化事业为中心类毕业论文怎么写

分类:论文范文 原创主题:公共文化论文 发表时间: 2024-01-07

基层视角下的《公共文化服务保障法》解读以何以文化事业和如何文化事业为中心,本文是公共文化类论文范文和《公共文化服务保障法》和文化事业和基层视角有关专升本毕业论文范文.

肖 鹏

摘 要 文章从基层视角出发,以“政府何以关注文化事业”和“政府将如何兴办文化事业”两大问题为中心,对《公共文化服务保障法》进行解读和阐释.第一个问题旨在点明公共文化服务与政府职能转型的密切关系,指出管理体制等外部性问题在未来有较大几率随着国家基层改革的开展得到真正的解决,这一政策倾向有望大大提升基层管理者兴办文化事业的决心.第二个问题则具体叙述该法律文本提供的文化事业发展思路包括: (1)明确责任; (2)统合资源;(3)调动各方参与,灵活对接文化产业等.在此基础上,论述了该法律实施语境下,可供基层管理者参考的具体行动策略.

关键词 公共文化服务保障法 文化事业 基层视角 文化产业

引用本文格式 肖鹏. 基层视角下的《公共文化服务保障法》解读——以“何以文化事业”与“如何文化事业”为中心[J]. 图书馆论坛,2017(6):16-21,9.

The Public Cultural Service Guarantee Law of the People’s Republic of China from the Perspective of Grassroots Level

—— With Special Focus on WHY and HOW

XIAO Peng

Abstract The Public Cultural Service Guarantee Law of the People’s Republic of China is a fundamental legal text both focusing on integrity aspect and practical issues,while also building a bridge between ideal and reality. From the perspective of grassroots level,the article interprets the legal text centers on two important questions:(1)Why the Chinese government pays special attention to the culture sector (only refers to the public culture area);(2)According to the text,how does the government try to push the development of the culture sector. The answer of the first question would help the grassroots managers understand the big picture of governmental functions tranormation in recent years. They could take heart of grace while knowing many systemic difficulties,in the procedure of building a storing public service system,would be solved. And the answers to the second question would give a clear explanation of how to develop public cultural service in the governmental institutional design,including:(1)define clear responsibilities;(2)resource integration;(3)social participation and culture industry.

Keywords Public Cultural Service Guarantee Law of the People’s Republic of China;grassroots level;culture sector;culture industry

1 两个问题:何以文化事业、如何文化事业

《公共文化服务保障法》(以下简称《保障法》)的颁布实施是我国文化事业发展史上里程碑式的事件.本文研究目的是向基层政府(尤其是作为基层政府派出机构的街道办事处)与管理者(包括基层政府、街道办分管文化事业的官员和文化站站长,他们是一线公共文化资源的调配者[1])解读《保障法》,论述其意义及对基层文化事业可能带来的影响,并为《保障法》的宣讲普法提供思路.从基层实践视角理解《保障法》,应从两个方面入手.

(1)从整个文化领域角度横剖而观.在党的十六大报告中,文化领域第一次确立“事业”与“产业”的界分[2],聚焦公共服务的文化事业与聚焦市场经济的文化产业共同搭建起文化领域的基本面.根据该报告第六部分“文化建设和文化体制改革”中第五项“积极发展文化事业和文化产业”的文本陈述,再加上近年出台的相关政策文件和《保障法》迅速颁布,不难发现国家对文化事业的关注要大于且优先于产业问题.那么,究竟国家何以越来越关注文化事业的发展?这是本文关注的第一个核心问题.延伸下来的一系列问题是:为何国家将文化事业选为文化领域改革与发展的突破口?文化事业的发展对国家意味着什么?《保障法》的率先通过对整个文化领域的发展乃至于更宏观的政府职能调整会带来怎样的影响?看似繁杂,但本质上都与国家层面的整体性政策调整相关.

(2)从文化事业的角度纵向而下.《保障法》奠定了我国文化事业的基本原则与框架.在这一法律的立法支撑研究中,有学者点明《保障法》要调节的是“国家公共文化服务体系建设及公共文化服务活动开展中所产生的各种关系”[3].显然,作为公共文化领域的基本法律,《保障法》是总体的、概括的、指导性的,不可能事无巨细地涉足过于确切的问题,它与国务院常务会议刚刚通过的《公共图书馆法(草案)》以及后续可能出炉的《文化馆法》《博物馆法》等,应为“上位法”与“下位法”的关系:《保障法》为这些专门法律确立方向,甚至重新拟定了底线与边界.

尽管在定位上,《保障法》是宏观性质的,但对于如何兴办文化事业,其实也给出了明确的思路.据笔者统计,《保障法》中有14处明确规范到“县级”以上人民政府的相关工作,纵向延及的深度颇为可观;而1995年的《教育法》与2015年的《公共图书馆法(征求意见稿)》涉及“县级”的文本皆为7处,这一比较虽然不够严谨,但仍可粗略展现出《保障法》颇为浓重的基层关怀与实践面向,也足以一瞥《公共图书馆法》等“下位法”在后续制定过程中继续“细化”和“深入”的压力所在.那么,对于基层机构与基层实践者而言,究竟《保障法》所规范的文化事业兴办思路是怎么样的?它会对已颁布的一系列法律文本,尤其是地区性的相关法律法规等产生怎样的影响?这些又可以归入本文试图回答的第二个大问题:国家将如何兴办文化事业?

因此,本文在阐述这一法律文本的过程中,将紧紧围绕两个核心:何以文化事业?如何文化事业?对于第一个问题,对文化事业的日渐重视是政府强调“放管服”(简政放权、放管结合、优化服务)的必然趋向,而《保障法》的推出正是政府深化改革、兑现承诺的阶段性成果.对于第二个问题,法律条文对文化事业在基层的具体实施思路可以概括为三条:(1)明确责任,强化规划与指导;(2)统合资源,关注协同效应;(3)调动各方参与,灵活对接文化产业.这三条实施思路虽然偏重宏观层面,却足以给予基层管理者一些明确的行动纲要和工作指导,下文将结合案例与素材进一步展开论述.需要说明的是,本文所用案例多源于笔者曾参与的相关项目,包括“广州市街镇公共图书馆调研”“广州市未成年人阅读报告”“广州市公共图书馆法立法”,这些项目主要围绕广州和周边地区基层图书馆的改革而展开,因此文章难免有“广州”与“图书馆”标签,但行文的展开与论述的视角仍着力从“国家”与“公共文化”的大局切入.

2 何以文化事业:公共文化服务的意义重构

上文论及基层对《保障法》应当从“何以”与“如何”两个层面来理解.但读者恐怕生疑:“如何”的问题对基层有显而易见的意义,可以澄清未来的办事思路,但探讨国家为什么关注文化事业,似乎过于宏观,又有何必要呢?要回答这个疑虑,首先要看到基层兴办公共文化服务的两个核心困境:(1)基层管理体制在推行文化事业过程中明显的制度性掣肘.(2)文化事业在过去很长一段时间处于附庸性地位.这两个困境是远超基层职权范围与公共文化事业职能的“外部性难题”,必然会影响到基层管理者的工作成效,对其建设文化事业的积极性和信心产生负面影响.

基层的“信心”并不是虚无缥缈的东西,而有十分关键的意义.笔者2014年在广州市街镇图书馆的调研过程中的一个深刻体会是:实践者、研究者对国家管理体制改革的理解深度和信任程度很大程度上决定了地方公共文化服务的改革幅度.尽管不同街道办、文化站的资源并不均衡,但基层管理者的视野和主观能动性深刻影响着街镇图书馆服务情况(由于指标、数据可以通过不同方式达到一个“让人满意”的程度,所以惩罚性举措的效用虽不是毫无用处,但远比想象中小得多).基层管理者应当认识到,国家正处在公共文化发展转型期,即便是起步条件不太优越的基层文化机构,只要管理者充满自信、发挥想象、主动寻求合作,与国家宏观政策形成共振效用,很可能实现跨越式发展——广州市番禺区洛浦街道图书馆就是典型的案例.

倘若只从文化事业内部来看,《保障法》的意义在于明确思路,并圈定一个可供基层管理者运作和发挥能动性的“赛车场”,但他们在场内是否愿意“跑起来”,却是由其他因素决定的.本章探讨“何以文化事业”的过程实则是鼓舞基层士气的过程.在笔者看来,《保障法》是新时期政府职能转型大局中的一环,是对公共文化领域重要的阶段性承诺.兜底了上述两大“外部性难题”,提供了优越的政治气候,基层倘若愿意积极“跑起来”,很容易在文化事业上干出成绩.

2.1 基层机构兴办文化事业的制度困境及其历史成因

1949年后国家摒弃保甲制度,开始在基层政权和管理体制方面进行探索.1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》逐步确立起以“单位”为主、以“街道办事处-居民委员会”为辅的社会管理模式.虽然从1950年代到改革开放初期,经历了各式各样的波动,但在计划经济时期、甚至到市场经济初期,这一管理模式仍是适用的.该模式的基本逻辑是提升国家的资源调配与动员能力,在这一思路的推波助澜下,“单位”(典型者是国家或地方政府兴办的企事业单位)的影响力无远弗届.上至局,下至食堂、学校,均由国家或地方单位兴办,涵盖了一个小社会生产链条的方方面面[4].但是,随着1990年代市场经济改革逐步深入,国家强调政企分开,关注效率提升,“单位社会”模式开始松动.在松动过程中,“单位人”“公家人”逐步还原为“社区人”“街道人”,原本由单位承接和兜底的各类工作转由街道办、居委会管理,这使得后者承担的责任越来越重.这些机构“职权有限”,却面临“职能超载”“角色尴尬”等困境[5].近年公共文化建设日渐展开,上述原因迫使基层管理者将文化事业置于次要位置.对某些新的立法项目(如地方性图书馆条例)与建设目标(如文明城市等),不少管理者抱着消极态度,认为不外乎又要“疲于应付指标与检查”(某街道办主任语),并不指望制度性改革的发生.

另外,十一届三中全会后我国计划经济体制转向社会主义市场经济体制,从这时开始,很长时间内政府以经济建设为第一要务,文化工作整体处于附庸性地位.更严峻的是,在市场化商业化大潮下,公共文化领域喊出“以文补文”口号——以文补文在文化产业中有合理性,但在文化事业中蔓延,引致“图书馆大酒店”之类的怪现象[6].

世纪之交前后,我国文化事业步入高速发展时期,其成就主要体现在国家、省、市级以上图书馆、博物馆、文化馆中,但基层管理者对于地区、街道的文化事业,时至今日仍缺乏足够的热情与动力.2015年笔者在广州市街镇公共图书馆的调研中,一位区级图书馆管理者对某些特定的街镇图书馆现状表示担忧:“他们每个地方(街镇图书馆)同样配一万册书,也不根据每个地方的需求、地区的特点、人员的结构,就统一地分配.钱的话一年或一个时期就文化局给一点,一个地方一万块钱……有些甚至可以随便花,所以开放什么的谈不上,处于三无状态,一个是没有人员管,一个是没有固定资金,还有是没有固定场所和开放时间.”①

类似“吐槽”屡见不鲜,如果仅止于此,很容易陷入基层“办事不力”的刻板印象.街道办或文化站确有无奈之处,“事情多”“顾不上”成为多次访谈中的高频词.在这些对话的背后,管理体制与附庸性问题阴霾浓重,极大地降低了一般基层管理者对文化工作的信心和兴趣,地区性的条例或保障并不足以驱散这一阴霾.这两大困境作为基层实践的困难,客观看是“外部性”问题,由于牵涉制度设计与政府定位问题,单靠基层政府或文化单位无法解决,只有宏观的国家改革才有望破局.

2.2 作为拐点与契机的《公共文化服务保障法》

《保障法》有可能成为基层公共文化发展的拐点.结合近年来的一系列政策文件和法律文本,基层管理者应当捕捉到其中的信号:公共文化是政府转型过程中的一块“拼图”,远非“全景”——真正的全景是推动供给侧结构性改革,实现简政放权、放管结合、优化服务的总体要求.在国务院2016年5月发布的《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》中,“提高公共服务供给效率”是“放管服”三大总体要求的子要求[8].这意味着公共文化服务超出了文化问题本身,与更为宏大、关键的政府职能转型议题结合在一起,建设公共文化服务的意义获得了重构.

更明确来讲,中国要从“管制型政府”转换为“服务型政府”,就必须越来越重视公众服务供给.随着这一施政思路的转变,文化事业逐渐从边缘和附庸向中心过度.政府试图提升公众服务供给能力,必然会在全国范围内触碰到上述管理体制问题.事实上,从20世纪90年代中期民政部开始关注社区制,到2009年《街道办事处条例》被废除,国家一直强调基层治理改革,走向社区化成为越渐明朗的大趋势.无论是撤销街道办,调整为“市-区-社区”三层管理体制的“铜陵模式”[7],抑或是深圳罗湖区“大部制”改革,都在走向一个基层分权更加合理、上下职务更加清晰的未来——尽管这个未来的最终到来需要更多的“铜陵”“罗湖”展开摸索.因此,以《保障法》为标志,基层管理者应当认清文化事业的发展脉络和国家布局,并意识到:如今处于一个尤为特殊的节点,建设基层文化事业过程中所可能遇到的外部性困难(基层管理体制弊端与文化事业的附庸地位)已经成为国家一定时期内必须攻破的关卡,当下正是可以趁着东风、鼓足信心、放开手脚大力发展文化事业的时候.

3 如何文化事业:《公共文化服务保障法》的基层实践思路

上述更多是将《保障法》放置在国家整体政策层面进行解读,那么《保障法》对基层公共文化服务实施的具体思路又给出了怎样的指示呢?作为国家性、基础性的文本,《保障法》提供的思路比较宽泛,需要结合后续或地方上更为细化的法规、条例来实施.此外,由于文本中对“公共文化”的界定较之传统的范围有了一定的延展,从图书馆、博物馆、文化馆(站)到广播电视播出传输覆盖设施、公共数字文化服务点的各类设施、服务机构都被列入公共文化服务体系之中,覆盖面极为宽广②.为容纳不同设施与机构的特性,条文只能进一步强化共性的一面.宽泛化的表述与各类型机构的加入,再加上《保障法》思路的先进性,使得基层方面的可操作空间随之扩大.这意味着上文提到的基层管理者们“发挥想象、主动寻求合作”的空间也愈加可观,“赛车场”的赛道得到了扩宽.下文从三个方面进一步讨论《保障法》“如何文化事业”的思路.

3.1 明确责任,强化规划与指导

《保障法》明确了以政府为主导的责任问题,尤其是第7条规范了国务院文化主管部门、新闻出版广电主管部门到县级以上地方人民政府文化、新闻出版广电主管部门的职责,指明它们应当负责各层级的公共文化服务工作.这种“负责”的核心是将公共文化事务与地方上的人、财、物、地等资源问题协调起来,列入相应的规划与指导工作之中.例如,《保障法》第4条规定“县级以上人民政府应当将公共文化服务纳入本级国民经济和社会发展规划”;第15条规定“县级以上地方人民政府应当将公共文化设施建设纳入本级城乡规划”;第16条规定“新建、改建、扩建居民住宅区,应当按照有关规定、标准,规划和建设配套的公共文化设施”.这不仅体现了上文论及的“文化事业从边缘、附庸走向中心”的趋势,更重要的是这些条文将工作的核心放在县级人民政府,基本继承了近年杭州、广州、佛山等地兴办公共文化事业的示范性经验,继续推进公共文化服务均衡发展的“总分馆”思路,强调以地方为中心“统筹管理,互通互联”[8].

3.2 统合资源,关注经验互通与协同效应

时至今日,街道办、文化站的职责多,迫使管理者常常同时参与到不同体系的基层制度建设之中.以广州为例,文化站以文化娱乐互动(尤其是粤剧曲艺与书法活动)和体育活动为主,兼顾其他行政工作.而一直以来文化娱乐工作和体育工作并不遵循完全相同的建设思路,部分街道办主任、文化站站长就是在这样的多线工作中养成开阔的视角和办事思路.笔者在访谈广州市街道办主任和文化站站长时,不少基层管理者提出颇具实践价值的意见,例如,有站长认为,建设街镇公共图书馆的任务分配可以借鉴体育局建设户外健身道的模式[1].显然,随着《保障法》将包括图书馆、体育馆等在内的各类型机构明确整合到统一的公共文化服务体系之中,应该进一步关注这种在经验上互通有无的可能.

此外,《保障法》强调对不同类型机构的资源整合,整合主要通过“一个中心,三个目录”来实现.“一个中心”是基层综合文化服务中心,目的是“统筹服务功能,为公众提供书报阅读、影视观赏、戏曲表演、普法教育、艺术普及、科学普及、广播播送、互联网上网和群众性文化体育活动等公共文化服务”,还“因地制宜提供其他公共服务”;“三个目录”包括行政区域内的公共文化设施目录和有关信息(第14条)、行政区域内的公共文化服务目录并组织实施(第28条)、购买公共文化服务的指导性意见和目录(第41条).

“中心”的意义是明确和升级文化站的服务能力,并将原来不同系统(阅读、影视、艺术、科普等)的文化功能聚合到一处,形成整体性的公共文化服务部门,以解决条块分割、重复建设问题.“目录”的意义则可以从工作流程的角度切分这一部门或机构的职责.根据《政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录》,国家将公共文化服务大致切分为“创作与传播—组织与承办—保护、传承与展示—运营与管理—其他免费或低收费服务”等板块[9].县级人民政府或街道办如果按照这一思路来调整和组织公共文化服务,其最终的方向可能是逐步形成与“铜陵模式”的服务中心类似的机构,一站式管理各类文化服务事务,并将不在中心职责内的非文化工作分离出去.

3.3 调动各方参与,灵活对接文化产业

本文3.1谈到的责任与规划工作需要基层人民政府及其下多个主管部门的协作;3.2的资源整合工作主要落在基层政府中的文化主管和实施部门.这两方面工作主要依托于政府,但除此之外,《保障法》还强调对各方文化资源和社会力量的调动.

对社会力量参与文化服务建设的论述很多,但通行的论述有一个误区,认为“各方文化资源”“社会力量参与”所指向的仅仅是所谓的公益类或非营利性机构.《保障法》的确强调对这一类机构的扶持,比如第50条规定“公民、法人和其他组织通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门,捐赠财产用于公共文化服务的,依法享受税收优惠”.实际上,更值得关注的是经营性文化单位.《保障法》第29条规定“国家鼓励经营性文化单位提供免费或者优惠的公共文化产品和文化活动”.这一条之所以重要,是因为它实现了与《文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定》《进一步支持文化企业发展的规定》(已推出),以及《文化产业促进法》(即将推出)等政策的对接,从而实现文化事业与文化产业的对接.

这种对接方式比较灵活.国家并没有泾渭分明地切割开文化事业和文化产业,而是以相应机构提供的“产品”或“活动”为判定标准,这对文化事业的发展是利好.以新闻出版发行、广播电视电影等为代表的文化创意产业近年迅猛发展,有望为公共文化服务提供充足的资金和内容对象.

从整个文化领域看,文化事业和文化产业的互动具有重要意义.文化领域需要依靠文化事业来打开局面,因为文化事业的概念范畴明确,其利益冲突与制度障碍相对较少.事实上,《保障法》与《文化产业促进法》分别作为“文化事业”与“文化产业”的基础文本,两者均在2014年以后启动,前者已迅速通过,而后者尚处于起草阶段,这一对比在某种程度上印证了这种判断.但从国家的长远布局言之,文化产业具有更重要的地位;未来反向通过文化产业来进一步推动文化事业是一条具有可行性的发展路径,“灵活对接”为这一路径的浮现埋下了伏笔.

4 基层管理者的行动策略

从《保障法》提供的思路看,基层管理者获得了更大的行动空间.限于篇幅,本文无法详尽探讨基层管理者的策略问题,但《保障法》实施后,基层管理者的工作可优先参考以下内容:(1)关注项目培育,尤其关注具有示范效果、地方特性的2~3个项目.只有建立起明确的、优秀的项目,才有机会争取到上级资源和社会资源.(2)主动积极争取市、县(区)级政府资源,或市、县(区)一级文化单位的资源是关键.一般来讲,在政策推行的短期内,市、县(区)级政府鉴于有限的人力物力,不可能齐头并进地推进所有基层文化改革工作,只能“从试点到全面”渐渐推进,而成为“试点”便意味着更早、更多的资源供给.(3)强调文化站的文化功能,将优先的资源用于相关指标与设施,逐步剥离其他事务.(4)根据《保障法》涵盖的公共文化机构类型,梳理行政区域内不同类型机构的职责与资源,开始整合规划.

要推动基层公共文化生态的彻底改变,应关注对《保障法》的学习和普及问题.根据的规划,在2017年4月以后,将以专家团的形式开展《保障法》宣讲活动.借此机会,应该让基层管理者及文化系统的工作人员认识到:近年政府对公共文化服务事业的重视和强调,并非文化领域的孤立事件或“运动型治理”,而是与其职能、定位的全面调整密切相关.管理体制改革也必然会如传动轴般同步推动文化事业的改革,这将使《保障法》及同类公共文化政策的实施难度控制在一个合理的区间,而不会沦为纯数字管理与指标输出.

5 结语

《保障法》是一部统筹整体路向与实践举措、兼顾理想与现实的基础性法律文本.本文以基层视角的诠释和解读为出发点,对近年来政府职能转变的大方向及该法律文本所提供的文化事业发展思路等进行了梳理,将重点集中在“何以文化事业”和“如何文化事业”这两个问题上.向基层管理者解读这两个问题的原因在于:前者有利于鼓舞信心,帮助他们理解国家的整体方向;后者则重在厘清他们对基层文化事务的责任与操作思路,明确未来的发展路径.

注释

①此处所引访谈内容为广州市街镇公共图书馆调研项目的成果之一,访谈大纲由肖鹏、唐琼规划,由曹艺、马臣臣、倪萍采访,倪萍、曹艺记录并整理,受访者的姓名作保密处理.

②《保障法》对公共文化的指涉范围基本延续了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》等文件中的范畴,虽然后者并没有十分明确的规定,但具体涵盖的机构和设施大致是一致的.而如果从体育设施等细分领域角度看,其扩展非常明显,如《公共文化体育设施条例》没有提及各类活动中心.该条例的具体文本见:http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_6554.htm.

参考文献

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[9] 关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见[EB/OL].[2017-01-28]. http://www.gov.cn/zhengce/ content/2015-05/11/content_9723.htm.

作者简介 肖鹏,博士,中山大学资讯管理学院专职副研究员.

收稿时间 2017-03-18

(责任编辑:刘洪)

该文总结:此文为关于《公共文化服务保障法》和文化事业和基层视角方面的相关大学硕士和公共文化本科毕业论文以及相关公共文化论文开题报告范文和职称论文写作参考文献资料.

参考文献:

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