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宋 俭 袁珠萍
摘 要：从现代国家治理的视域分析,在当代中国的政治生态中,政党协商还面临多重法理困境：一是党派作为现代国家治理的重要主体,难以实现“依法参政”；二是党派参与国家治理,难以“使党的主张通过法定的程序成为国家意志”；三是政党协商作为党派参与国家治理的主要形式和重要渠道,难以实现“依法协商”.十八届四中全会提出的“推进社会主义政治的法治化”的主张,将坚持和完善中国领导的合作和政治协商制度,推进社会主义协商广泛多层制度化发展纳入重点立法的领域,是当前政党协商法理困境的根本出路.
关键词：现代国家治理；法治国家；政党协商；法定程序；法理困境
基金项目：国家社会科学基金重大招标项目“中国特色社会主义政治发展道路研究”（项目编号：11ZD071）
中图分类号：D62文献标识码：Ａ文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０17）08－0066－０5
2013年11月,十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出全面深化改革的总目标是完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,并将“推进协商广泛多层制度化发展”作为现代国家治理的重要内容.2015年1月,出台的《关于加强社会主义协商建设的意见》明确将社会主义协商建设定位为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务,并将政党协商列在七种协商形式的首位.同年12月,又专门印发了《关于加强政党协商的实施意见》,强调“政党协商是中国同党派基于共同的政治目标,就党和国家重大方针政策和重要事务,在决策之前和决策实施之中,直接进行政治协商的重要形式”①,并对政党协商的内容、形式、程序和保障机制作出了具体规定,其立意就是要更好地发挥政党协商在推进国家治理现代化中的重要作用.然而,从现代国家治理的视域分析,在当代中国的政治生态中,政党协商还面临多重法理困境.本文拟就中国政党协商的法理困境及其作初步探讨.
一、党派作为现代国家治理的主体,要不要实现依法参政？
多元共治是现代国家治理的重要特征,政党无疑是现代国家治理最重要的主体.当然,不同政党在国家治理体系中的角色和地位是不同的.当代中国,在中国领导的合作和政治协商制度下,作为领导党和执政党的中国是现代国家治理的领导力量,而作为合作党和参政党的党派则是现代国家治理的重要参与者.从1997年十五大确立依法治国,建设社会主义法治国家的基本治国方略以来,作为执政党的中国明确提出了依法执政的要求,特别是十八大以来,中国进一步提出了依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设的治国新理念.在全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家,推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下,我们必须面对一个法理问题：作为参政党的各党派要不要实现依法参政？
如果只是一般从理论上来回答,答案当然是明确而肯定的,既然作为执政党的中国必须依法执政,作为参政党的党派当然也必须依法参政.那么,党派怎样依法参政呢？答案似乎也是清楚的,当然是依据国家的宪法和法律参政.而各党派参政的内容也是清楚的,就是1989年12月颁发的《关于坚持和完善中国领导的合作和政治协商制度的意见》中最早提出的各党派参政的基本点,即参加国家政权,参与国家大政方针和国家领导人选的协商,参与国家事务的管理,参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行,一般称为“一个参加、三个参与”.但是,我们还需要面对一个前置性的问题,那就是作为国家治理主体的党派的法律地位问题和党派参与国家治理的法律依据问题.我们说各党派是依据国家的宪法和法律参政的,然而在我国的宪法和相关法律中却并没有关于党派及其参政的具体规定.因而,从法理上来说,我国各党派在国家社会政治生活中的法律地位实际上是并不清晰的.目前,除了在宪法序言中写入的“中国领导的合作和政治协商制度将长期存在和发展”的规定外,宪法和国家现有的全部法律都没有对党派在国家政治生活中的地位和作用作出明确的法律规定,更没有对党派要不要参与和如何参与现代国家治理作出明确的法律规定.关于党派“一个参加、三个参与”的规定,到目前为止,也只见于的文件,而没有写入任何一个法律文件.或许有人会说,这不要紧,这些问题在文件中早有明确的规定,的文件在我国是具有法律地位的,甚至比一般法律性文件更具权威性,因而,没有明确的法律规定并不影响各党派参政的实践,各党派参与国家治理在政治运作层面来说并不存在障碍.但是我们必须指出,历史的合理性并不完全等于现实的合法性.在法理上,中国各党派的法律地位是不清晰的,其参与国家治理也是缺乏明确的法律依据的,因而其参政并不是真正意义的依“法”参政,而只能说是“依制参政”或“依规参政”.这种状况显然与中国提出的加快社会主义法治国家建设、推进国家治理体系和治理能力现代化的目标与要求是不相适应的.特别需要注意的是,十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》及十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》均已经明确提出,适应依法治国和现代国家治理的要求,中国在领导人民治国理政的过程中,“要善于使党的主张通过法定的程序成为国家意志”.这也就是说,作为领导党和执政党的中国在全面推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中,要实现从直接依据党的纲领、路线、方针、政策来治国理政到通过法定程序将党的纲领、路线、方针、政策变为国家意志来治国理政的转变,这是中国领导方式和执政方式的重大的转变.“法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托.”② 党派在参与国家治理的过程中,其参政的方式也同样应当适应法治国家建设的要求.既然作为领导党和执政党的中国都已经不再直接以党的文件来治国理政,那么,中国的各党派仅仅以的文件作为依法参政的法理依据在逻辑上显然是缺乏说服力的,因为党派参与国家治理涉及的并不是政党之间的关系,而是政党与公共权力机关之间的关系,这种关系当然必须以法律而不是以政党的文件来调适.这是现代国家治理视域下政党协商面临的第一重法理困境,即各党派难以实现依法参政.
二、党派参与国家治理,需不需要“使党的主张通过法定的程序成为国家意志”？
十八大以来,适应加快建设社会主义法治国家的要求,中国提出“要更加注重改进党的领导方式和执政方式,保证党领导人民有效治理国家”,“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的作用,维护国家法制统一、尊严、权威”,强调“法治是治国理政的基本方式”,“党必须在宪法和法律范围内活动”③,并明确提出了“要善于使党的主张通过法定的程序成为国家意志”的要求.
一般来说,政党主张和国家意志是两个不同的范畴,政党主张通常体现在其纲领和具体的方针、政策中,国家意志则体现的是国民共同的愿望和诉求.政党的主张要上升为国家意志,必须通过法定的程序得到国民的认同.中国代表最广大人民的根本利益,其主张能够反映和体现最广大人民的共同诉求和国家的根本利益,因而与国家意志具有内在的一致性,但是,在国家治理过程中,政党的主张不能直接代替国家意志.虽然中国的党章和路线、方针、政策与国家的宪法法律在本质上是一致的,毫无疑义也是中国治国理政的重要准则,但是,它们并不能代替宪法和法律,不能直接用来治理国家.党的主张要经过、协商等法定程序,得到人民的认同才能成为国家意志.人民代表大会作为国家最高权力机关,是确立国家意志的主要制度载体,这就要求中国将党关于国家治理和经济社会发展的主张经过人民代表大会的法定程序得到人民的认同和授权以后,再通过法律法规、纲要规划、发展战略等形式的国家意志付诸实施.“使党的主张通过法定的程序成为国家意志”,是中国领导方式和执政方式的重大转变,就是要真正发挥人民代表大会作为国家最高权力机关的作用,彻底改变长期以来形成的直接基于执政党方针政策的“文件治国”,甚至是基于领导人个人意志的“指示治国”或“讲话治国”的不正规的国家治理状态,走向以依法治国为基本治国方略的现代国家治理.
中国领导方式、执政方式的这种重大转变,必然带来各党派以参政党身份参与国家治理必须面对的一个重要的法理问题：作为现代国家治理的主体,各党派的主张是不是也需要“通过法定的程序成为国家意志”呢？
从理论上说,党派参与国家治理,其主张当然必须通过法定的程序成为国家意志.如前所述,党派参政的基本点是“一个参加、三个参与”,其中“参加国家政权”是党派参政的基础,主要是指党派成员担任各级人大、政府以及法院、检察院的职务,在国家政权机关中发挥作用.党派参加国家政权当然是必须经过人民代表大会的选举这一法定程序的.党派成员通过参加国家政权的形式参与国家治理,当然也能表达或体现其主张.但是,党派的主张更主要的是通过“三个参与”即参与国家大政方针和国家领导人选的协商,参与国家事务的管理（主要是党派通过监督、参政议政等形式为国家的具体管理建言献策）,参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行来体现的,而通过“三个参与”表达其主张在法定程序上则存在明显的制度障碍.在当代中国,人民代表大会是确立国家意志的主要制度载体,虽然《中华人民共和国宪法》和《全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》等法律文件并没有明确规定各党派不得在各级人民代表大会中活动,但事实上,各党派在全国人民代表大会和地方各级人民代表大会开会期间是不能以党派的名义独立开展活动的.虽然党派成员可以以人大代表的身份在大会期间围绕会议议题发表意见,并依照法律规定的程序向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案,全国人民代表大会代表还有权依照宪法规定的程序向全国人民代表大会提出修改宪法的议案,但是他们发表意见和提出议案都不能代表某个党派,也就是说,他们表达的并不是某个党派关于治国理政的诉求.因而,在目前中国的政治制度构架中,各党派关于治国理政的主张至少在形式上是不能通过人民代表大会这一最权威的法定程序成为国家意志的.党派参政的“三个参与”更主要是通过政党协商和政协协商的渠道来实现的,特别是政党协商事实上是各党派作为国家治理主体参与国家治理的主要形式和制度化渠道,但至少到目前为止,无论是政党协商还是政协协商,在国家治理结构中都还没有进入法治的轨道,都不是现代国家治理的真正的法定程序,因而难以实现党派的主张通过法定程序成为国家意志,这是现代国家治理视域下政党协商面对的第二重法理困境.
三、政党协商作为党派参与国家治理的主要形式和重要渠道,要不要实现“依法协商”？
依法治国是现代国家治理的应有之义,在当代中国,依法治国就是“人民在党的领导下,依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务”④.政党协商是人民管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务的重要途径和形式,因而,从法理上说,政党协商当然也应该“依照法律规定”进行,即实现依法协商.2015年1月出台的《关于加强社会主义协商建设的意见》在阐述社会主义协商建设的基本原则时,提出了“坚持依法有序、积极稳妥,确保协商有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵”的原则.⑤ 需要指出,“意见”虽然提出社会主义协商要“依法有序”,但强调的是“有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵”.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中亦是强调“确保协商有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵”⑥,而不是强调有法可依、可守、可循、可遵.印发的《关于加强政党协商的实施意见》也没有提出依法协商的原则.这是因为,在现阶段,包括政党协商在内的社会主义协商的多种形式尚没有具体的法律可为依据,作为政党协商制度依托的中国领导的合作和政治协商制度本身也没有明确的法律地位,政党协商在中国政治生活中事实上并没有进入法治的轨道,实现依法协商.这就带来了政党协商的又一法理问题：政党协商作为党派参与国家治理的主要形式和重要渠道,要不要实现依法协商？
中国领导的合作和政治协商制度是中国社会主义政治的鲜明特色和突出优势,开创了人类政治文明史上政党政治的一种崭新的模式,而政党协商是当代中国政党政治的主要运行方式,构成了中国社会主义政治的重要特色.按照印发的《关于加强政党协商的实施意见》的规定,同党派开展政党协商的主要内容是：全国代表大会、委员会的有关重要文件；宪法的修改建议,有关重要法律的制定、修改建议；国家领导人建议人选；国民经济和社会发展的中长期规划以及年度经济社会发展情况；关系改革发展稳定等重要问题；统一战线和合作的重大问题；其他需要协商的重要问题.这实际上也就是各党派参政的“三个参与”的基本内容.七项内容中,除最后一项“其他需要协商的重要问题”指向模糊外,其他六项都是属于国家治理层面的问题（“统一战线和合作的重大问题”既包括政党关系问题,也包含国家治理问题）.也就是说,中国和各党派的政党协商,协商的主要不是党际关系和合作问题,而是国家治理问题.从法理上说,政党协商应该通过法定程序进行,必须实现依法协商,政党协商的法理依据应该是国家的法律性规范,而不是政党的指导性文件.
十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在阐述中国的执政理念时指出：“依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党.”⑦ 也就是说,作为执政党的中国在其全部活动中,要将管党治党与治国理政区别开来,二者的活动方式不同,适用的依据也不同,党内法规适用于管党治党,而国家治理则必须依据宪法法律.同样的,中国在与党派的政党协商活动中,也涉及到两个不同方面,其适用的依据也不同：一是关于中国与各党派就党派关系和合作的问题进行协商,这方面的协商,作为领导党的中国的文件可以作为处理两党关系的指导性文件；二是中国与各党派就国家治理的问题进行协商,其法理依据就应该国家层面的法律性规范.应当以法律明确规定国家治理层面政党协商的内容、形式和程序.也就是说,中国关于政党协商的主张同样也应当通过法定程序成为国家意志才能成为政党协商的法理依据,而各党派就国家治理问题参与政党协商的主要依据应当是国家层面的法律法规.十八大以来,以同志为核心的党明确提出要“在法治的轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”.政党协商作为执政党领导国家治理、参政党参与国家治理的重要形式和途径,当然也应该进入法治的轨道,实现由“依制协商”、“依规协商”、“依序协商”到依法协商的转变.但目前关于政党协商的相关规定和制度都还未能进入法治的轨道,因而涉及国家治理的政党协商还难以真正实现依法协商,这是现代国家治理视域下政党协商面临的第三重法理困境.
四、政党协商法理困境的思路：“推进社会主义政治法治化”
政党协商所面临的上述法理困境,显然不利于发挥政党协商这一重要形式在现代国家治理中的重要作用.在新形势下,如何政党协商的法理困境,是我们探讨深化政治体制改革,“推进协商广泛多层制度化发展,建设社会主义政治文明,推进国家治理体系和治理能力现代化”⑧ 必须面对的问题.笔者认为,十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》实际上已经提出了困境的基本思路,即“推进社会主义政治的法治化”.
“推进社会主义法治化”是改革开放以来中国关于政治体制改革的基本思想.早在1978年12月13日,就在工作会议闭幕会上的报告中就明确提出：“为了保障人民,必须加强法制,必须使制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变.”⑨ 叶剑英在会上也阐述了同样的主张,他强调：“一个国家非有法律和制度不可.这种法律和制度要有稳定性、连续性.它们是人民制定的,代表社会主义和无产阶级的最高利益,一定要具有极大的权威,只有经过法律程序才能修改,而不能以任何领导人个人的意志为转移.”⑩ 这一思想随后写进了十一届三中全会公报,成为中国政治体制改革和社会主义政治建设的重要指导思想：“为了保障人民,必须加强法制,必须使制度化、法律化,使这种制度具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究.” 1987年,十三大报告在阐述中国政治体制改革的近期目标时,明确提出了“通过改革使我国社会主义政治一步一步走向制度化、法律化”的要求,并强调“这是防止‘文化大革命’重演,实现国家长治久安的根本保证”.1997年,十五大报告强调“发展,必须同健全法制紧密结合,实行依法治国”,进一步提出了“逐步实现社会主义的制度化、法律化”的要求.十八大以来,以同志为核心的党多次强调了这一思想.2012年12月4日,在首都各界纪念现行宪法施行30周年大会上的讲话中重申了在1978年12月工作会议闭幕会上的讲话中提出的重要论断,提出了“实现国家和社会生活制度化、法制化”,“不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化”的要求. 2014年9月5日,又在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出：“发展人民必须坚持依法治国、维护宪法法律权威,使制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变.”?輥?輲?訛
十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了“推进社会主义政治法治化”的命题.“决定”是在第二部分“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施”阐述“加强重点领域立法”问题时提出这一重要命题的,要求“以保障人民当家作主为核心,坚持和完善人民代表大会制度,坚持和完善中国领导的合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,推进社会主义政治法治化”.“推进社会主义政治法治化”是一个新的提法,比“使制度化、法律化”的提法有着更为深刻的理论意蕴.选举和协商是中国社会主义政治的两种重要形式,中国领导的合作和政治协商制度是中国特色社会主义政治制度的重要组成部分,因而“推进社会主义政治法治化”的命题从逻辑上说当然内在地包含了推进社会主义协商法治化和中国领导的合作和政治协商制度法治化的内容.而特别值得关注的是,“推进社会主义政治法治化”这一命题是《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在阐述“加强重点领域的立法”时提出的.“决定”指出：“法律是治国之重器,良法是善治之前提.建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用”,明确将坚持和完善中国领导的合作和政治协商制度,加强社会主义协商建设,推进协商广泛多层制度化发展纳入到了“重点领域立法”的范围.“决定”还特别指出：要“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要.实践证明行之有效的,要及时上升为法律.实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权”.中国领导的合作和政治协商制度与社会主义协商是社会主义政治发展的产物,是实践证明行之有效的社会主义政治制度和形式,特别是政党协商在当代中国有着丰富的实践和成功的经验,显然符合“决定”所说的“上升为法律”的条件.因此,笔者认为,十八届四中全会提出的“推进社会主义政治法治化”的命题,实际上已经提出了现代国家治理视域下政党协商法理困境的基本思路.
注释：
① 《关于加强政党协商的实施意见》,《人民日报》 2015年12月11日.
②④⑤⑥⑦⑧?輥?輲?訛 《十八大以来重要文献选编》（中）,文献出版社2016年版,第141、158、292—293、77、158、291、55、160—164页.
③ 《十八大以来重要文献选编》（上）,文献出版社2014年版,第20—22、55页.
⑨ 《文选》第2卷,人民出版社1994年版,第146页.
⑩ 《叶剑英选集》,人民出版社1996年版,第499页.
《三中全会以来重要文献选编》（上）,人民出版社1982年版,第11页.
《十三大以来重要文献选编》（上）,人民出版社1991年版,第47页.
作者简介：宋俭,武汉大学马克思主义学院教授、博士生导师,马克思主义与中国实践创新中心研究员,湖北武汉,430072；袁珠萍,武汉大学马克思主义学院博士研究生,湖北武汉,430072.
（责任编辑 刘龙伏）
此文结论，上述文章是一篇适合国家治理视域和法理困境和政党论文写作的大学硕士及关于国家治理本科毕业论文，相关国家治理开题报告范文和学术职称论文参考文献.
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