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商业银行参与PPP模式的风险管理研究
万 鹏
（郑州大学商学院,河南 郑州 450001）
【摘 要】PPP模式作为提高公共物品供给效率、转变政府职能的有效方式,受到及地方政府的高度关注与大力推广.PPP模式所涉及项目投资规模大、周期长,需要商业银行参与提供必要的金融支持.商业银行在PPP模式中作为重要的资金供给方应择优支持PPP项目,创新融资方式,重视新型风险评价模型的开发及运用,提高在PPP模式中的风险管理能力.本文以风险管理一般流程为构架,针对商业银行在PPP模式中的风险特征,对比归纳现有理论成果,并在此基础上进行了全面、系统的分析,为商业银行进一步加强在PPP模式中的风险管理能力提供了新思路.
【关键词】公私合作 商业银行 风险管理
一、引言
PPP模式(Public Private Partnerships,PPP),是起源于英国公共服务领域的一种公共部门与私营资本之间的合作方式.其实质是政府为私有资金设立规范的制度与政策,引导私营部门进入公共服务和产品的生产领域,在缓解财政压力的同时,拓宽对公共物品投资的渠道,满足公众对日益增长的需求.
PPP模式结合了政府和社会资源的优势,一方面有助于先进的管理经验和技术进入在公共物品生产领域,转变产品供给方式,加强市场竞争,提高公共服务的质量和效率.另一方面,有利于厘清政府与市场的边界,从过去的基础设施及公共服务的直接提供者和经营者转变为项目的战略规划者、市场监管者、关系协调者和公共利益维护者.
1997～2013年,英国以PFI/PF2等形式运作的PPP项目数量达725个,投资总额542亿英镑,其中665个项目进入运营阶段.但由于一直缺乏经验总结和顶层设计,并全国范围的广泛推广.自2013年至今,我国开始了PPP项目制度的顶层设计,并在全国范围的广泛推广,现已形成“法律规范+配套政策+操作指引”顶层设计框架.
PPP模式所涉及大多是基础配套设施项目,这类项目资金需求量大、建设运行周期较长、风险收益不匹配、缺少退出渠道,与社会资本短期高收益的投资诉求之间存在矛盾,需要商业银行参与其中提供金融支持.商业银行参与PPP模式,缓解了私人部门投资压力,拓宽了私营企业进入PPP领域的途径,提高了社会资本参与的积极性.
商业银行参与PPP模式,有利于商业银行更好发挥金融*功能,加快PPP项目的运用及推广,盘活政府存量资产,为未来城镇化建设提供重要的融资通道.在我国商业银行处于金融市场的核心位置,对于资金配置有用关键的影响力,银行为PPP项目提供融资,可以通过信贷有效撬动市场,引导社会资源进入PPP领域,提高社会资金使用效率.
一方面新常态下中国银行业正在发生深刻变革,面对的风险环境日趋复杂多变,另一方面,由于PPP模式自身的特点,PPP项目风险相比传统银行信贷风险更难以防范、控制,导致商业银行在参与PPP项目中的态度相对保守,PPP项目落地缺少必要的金融支持.因此,有必要针对商业银行在PPP模式中风险管理进行研究分析,以获得促进社会和经济发展的双赢局面.
随着我国PPP模式具体实践的开展,许多专家的研究涉及到PPP项目的风险管理,取得了不少的理论成果.亓霞、柯永建、王守清（2009）通过整理我国已有的PPP失败案例,通过案例分析找出了导致失败的关键风险因素,并对其产生原因及内在规律进行了论述.周和平、陈炳泉、许叶林（2014）指出PPP项目所处环境复杂多变,前期签订的合同难以囊括所有风险并提供相应的解决方案,PPP模式的风险管理是动态的、持续的.当项目发生重大变化或出现了预料之外的风险时,参与方应适当灵活调整原有方案,促使风险在各参与方之间得到合理分担.
由此可见,学者们对商业银行在PPP项目中的风险管理研究大多集中在风险识别过程与风险在PPP参与方之间的合理分担方面,对于全流程的PPP风险管理论述较少.从商业银行的角度看,虽然关于风险管理的研究内容很多,但并没有针对商业银行参与PPP项目如何进行风险管理的阐述.本文将现有理论的基础上,以风险管理的经典流程为基准,结合PPP模式的特点,针对商业银行在PPP项目中风险管理的难点,构建相对完整的管理方案,为商业银行提高在PPP模式中的风险管理能力提供一些建议与参考.
二、商业银行对PPP项目的风险识别
商业银行进行风险管理有着规范的流程,主要包括风险识别、风险评价、风险控制三个步骤.针对PPP项目风险识别、分类的方法有很多,这主要由于研究视角的不同,有些学者以项目的不同阶段为划分,有些以各参与主体为研究对象,还有的以宏观、中观、微观等层级为依据.本文基于风险来源的视角,运用检查表法,以较直观的方式对风险进行识别、分类,系统化的梳理商业银行参与PPP模式的各种风险,完成风险识别工作.
银行在PPP模式中作为重要的资金提供方,面临的所有风险归根结底是资金的安全回收风险,任何会对PPP项目按期正常经营、稳定流和收益造成影响的风险都是银行在PPP模式中面临的风险.本文选取直观的研究视角,按风险来源划分为政府、市场、项目、银行内部和环境五大类风险.
（一）政府风险
政府在PPP模式中处于至关重要的地位,既是参与方,更是主导者、规划者.首先政府制定政策,进一步影响着国家的立法,这些政策法规是PPP模式的骨架,是PPP项目赖以生存的基石.其次及地方政府进行经济的宏观调控,对全国及区域的PPP项目有着不容忽视的影响.PPP项目所涉及的大多是公共服务及产品领域,政府作为项目的重要参与方及后期产品的主要购买者,其行为及履约情况是对PPP项目的成败有着至关重要的影响.
（二）项目风险
PPP项目投资额巨大,在项目建设的中后期有可能出现资金不足的情况,如果不能及时融资,银行前期投入资金将面临重大损失；同时,如果银行资金过于集中某些领域,是对银行流动性安全的重大威胁.因此,在项目筛选初期,商业银行针对投资总额及投资回报率应有科学、详细的评估,对可能发生的投资总额超支等情况也应有相关预案.此外,项目按时按质完工,运营期间有充足的流及收益,也是银行安全回收资金也有前提条件.
（三）市场风险
市场风险是指由于市场需求、市场竞争唯一性、第三方信用、原材料及利率变化导致PPP项目收益变动,由此引发银行贷款资金不能按期收回的风险.PPP项目的定价是在政府监督过程中制定的,政府限于消费者的利益,一般不轻易调价.在PPP项目运营过程中会出现通货膨胀、原材料供应上涨等因素的影响导致项目公司收入下降,从而降低了项目公司偿还银行贷款的能力.
（四）银行内部风险
银行风险分为管理风险和技术支持风险.管理风险主要是指银行相关人员对PPP项目的专业知识的匮乏、管理能力不足带来的风险；技术支持风险主要是指银行对于PPP项目缺少必要的风险计量模型、风险控制方案,以及专门的人员和设备.
（五）环境风险
环境风险包括环境污染超标、公众反对、地质灾害发生等风险,也包括良好宏观投资环境必须的法律法规的缺失造成的风险.PPP项目会涉及污水处理、垃圾回收等领域,在建造和运营过程中可能发生周围居民抵制的情况.政府限于维稳要求和舆论压力,一般较少考虑企业的利益,如果出现大规模群体事件,政府甚至会直接关停相关项目.因此,商业银行对于PPP项目的环境风险及危害应有充分的认识.
表1 PPP风险分类与关键风险
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三、商业银行对PPP项目的风险评价
私人部门参与PPP模式,对于具体项目的融资、建设、运营往往是由其下设的SPV公司负责的,从这个角度讲,银行为PPP项目融资的实质是为SPV公司提供了一笔信用贷款,但是由于信用风险评价模型限制,常用的几种模型并不适用于PPP项目的风险评价.
信用风险计量模型往往需要行业数据组、企业历史违约数据以及要公司财务和股票交易数据等相关信息,并且依赖于证券市场的数据,缺乏这些市场数据,模型将无从估算,而这些数据要求都不是SPV公司所能满足的.
另一方面,PPP模式是一种合作方式,同时也是一种融资方式,以PPP模式运营的项目与传统项目的差异主要体现在所有权归属上,因此项目管理中的风险评估方法对PPP项目也有着很强的适用性.
（一）蒙特卡洛模拟方法
蒙特卡洛模拟法又称随意模拟法,其基本思想是建立与所分析问题有相似概率分布的模型,通过输入预设参数,以计算机进行大量的实验模拟,近似的求出的区间解.蒙特卡洛模拟在实际应用中对数据的要求严格,要求具有类似项目的历史数据进行实验模拟,如果缺乏相关数据,蒙特卡罗模拟的准确性就难以得到保证.
（二）BP神经网络法
BP神经网络是以模拟人工神经网络,正向传递信息,反向反馈调节修正,通过反复训练,使神经网络逼近某种函数,以期输出值能较贴近实际,由于无需提前设定数学方程,能避免人为因素产生的评价误差.在运用风险评价过程中,BP神经网络对数据量大,样本获取较困难,学习速度慢等特点.
（三）层次分析法
层次分析法是一种定性及定量分析相结合的评价方法,在经济学和管理学中有广泛的应用,其基本思想是将复杂问题分解为若干层次,然后从最低层次开始将各种数据两两对比得出权重,再第推至较高一层次进行计算,最后得出最高层各数据的权重.层次分析法简单实用,但涉及统计量较大时,分析结果并不精准,不易令人信服.
（四）灰色系统理论
灰色系统理论能有效评估非线性强如政策、法律等非经济性问题,以问题的整体趋向把握某种内在联系.灰色系统理论能有效改善层次分析法确定权重时由专家打分带来的主观偏好,理论知识片面的问题,在较大程度上缓解了评价过程中人的主观偏好,知识框架不完整对结果的影响,对风险评价具有科学性和可操作性,最大的优点在于可解决少数据、贫信息、具有不确定性的问题.
表2 风险评估方法与适用性分析
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由于我国2013年后才开始大力推广PPP模式在基础设施和公共领域的运用,历史数据较少,从业人员经验不足等情况.PPP项目风险管理系统是一个复杂的系统,各风险因素相互影响,表现出来的关系是复杂多变,难以准确描述.PPP项目风险管理的难点与特性决定了灰色系统理论在PPP项目风险管理的适用性.因此,商业银行参与PPP模式进行风险评价时,可将灰色系统理论作为优先级较高的评价方法,改善银行对PPP项目风险的评价能力,在此基础上增强对风险的管理能力.
四、商业银行对PPP项目的风险控制
商业银行参与PPP模式,为商业银行提升自身经营水平带来契机的同时,也是对银行经营水平的极大考验.虽然政府出台了PPP模式操作指南和通用合同指南,但具体到每个项目的具体情况不同,风险因素对项目的影响程度各异,不存在通用的操作标准.这要求商业银行在客户、项目选择,风险的合理分担及规避,贷后管理的深度及持续性方面下足功夫.
PPP模式是推动我国新型城镇化建设的新方法,必将成为银行资金投放的重要领域.不同于传统的贷款人,商业银行不仅可以为PPP项目提供融资、租赁、保险、发债等金融资源,还可以作为综合的金融服务商参与到项目建设、管理、运营等多个环节,创新服务模式,开拓金融咨询业务,为项目提供全方位、化、高技术含量的综合金融方案.
（一）审慎经营、择优参与PPP项目
商业银行参与PPP模式是大势所趋,一些银行管理层认为政府大力推广PPP模式就意味着会以政府财政资金作为隐性担保.即便某些PPP项目出现了问题,造成了损失,最后都会由财政资金买单,所以盲目做大PPP项目融资,忽视了银行的审慎经营原则.因此银行应端正态度,立足自身,主动积极地展开风险管理工作.
在参与项目的选择上,优先从政府和省级政府所设PPP库中项目选取.这些项目首先考察所属地位于省会城市、经济较发达城市或私营企业信用较高的区域,其次对于项目类别应选择符合区域发展规划,受惠人后较多,流与收益相对稳定的项目,最后慎重选择PPP项目的私营合作伙伴,对于私营企业的经济实力、社会知名度、相关项目运营的经验应有较深入的了解.
（二）优化金融服务方案、完善风险合理分担机制
商业银行在PPP模式中除了是重要融资方以外,更是私营部门与政府之间的缓冲区,需要考虑项目各环节的联系及后续发展,协调好各利益方的目标,也要合理确定资产组合方案,维护好银行自身权益.PPP项目一般投资规模很大,以一家银行的资金很难满足,且会对银行的资金安全与流动性造成沉重的负担.商业银行可以考虑由一家或几家银行牵头组成银团贷款、融资租赁等多种形式分散风险,加强与各类金融机构对接,拓宽PPP项目融资渠道.
同时,银行须正视政府作为PPP项目的重要参与方的地位,虽不能完全依赖财政资金的担保,也应争取政策性金融、开发性金融的支持.协同政府引导资金,例如PPP开发性基金、新型城镇化基金、城市发展基金、一带一路发展基金等,为PPP项目融资提供有力支撑,提高项目成功率.
（三）建立PPP项目风险监测和控制体系
在风险识别过程中,商业银行应从PPP项目以SPV公司为核心的融资运营模式角度出发,建立针对政府部门、私人部门和个体项目的风险指标体系,分析风险成因及影响；创新PPP项目适用的风险评估模型,在兼顾科学性与灵活性的前提下,要全方位覆盖和动态化准确评估的风险；在PPP项目的全过程中,以项目建设运营的动向与量化指标相结合,对于关键风险进行监测,定时更新监测报告,为PPP项目建立科学、及时、可控的风险评价体系.
（四）加强探索资产证券化等退出机制
2017年2月3日,国内首单PPP资产证券化项目发行总金额8.4亿.商业银行应跟进国家政策和国内实践的新趋向,积极探索资产证券化等PPP项目退出渠道,有效盘活PPP项目存量资产.此外,银行可协同保险机构积极推动巨灾保险类产品的研发与设计,以化的保险产品规避PPP项目中部分不可抗力风险.
参考文献
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作者简介：万鹏（1991-）,男,郑州大学商学院,学历：硕士研究生,专业：金融学,研究方向：商业银行经营管理.
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参考文献：
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