论文新《预算法》、地方政府债务和PPP模式，本文是地方政府类有关本科论文范文与《预算法》和新《预算法》和地方政府债务相关函授毕业论文范文.
摘 要：新《预算法》的颁布,对于地方政府债务规范管理具有重要意义,但基于我国地方政府债务总量巨量,债务增量有持续发展的趋势,PPP模式的大力推广,能够有效缓解地方政府债务增量.但PPP模式作为近年来新兴的一种融资模式,在其运营过程中应该注意其社会资本与公共利益的平衡性问题、PPP模式法律制度不健全的问题、虚假包装PPP项目的问题等,充分发挥PPP模式对地方政府债务的治理作用.
关键词：新《预算法》；地方政府债务；PPP模式
一、引言
《预算法》自2004年开始修订,历经10年,于2014年8 月31日,全国人大常委表决通过了关于修改《预算法》的决定,该法令自2015年1月1日起开始实施.新《预算法》在完善全口径预算管理制度、预算公开制度等方面取得了巨大的进步,同时,允许地方政府举债是新《预算法》中的重大突破.本文仅就新《预算法》中允许地方政府举债、引入PPP模式缓解政府地方债务进行探讨,进而增强地方政府债务的治理能力,加快地方政府债务转型与城镇化建设.
二、新《预算法》中关于地方政府债务的亮点
我国第一部《预算法》是1994年通过的,《预算法》中明确规定除法律和国务院另行规定外,地方政府不能发行地方政府债券.但随着经济的不断发展,地方政府为了加快地方区域的发展,采取多种方式融资,不断扩大地方政府债务规模.但这些债务多数没有纳入预算管理,进而缺乏与同级人大的监督,具有一定的风险性.为了规范地方政府债务管理,加强地方风险防范,新《预算法》中特加入允许地方政府举借债务的规定,主要从以下五个方面做出明确的限定.
1.限制发债的主体
新《预算法》对于地方政府发债的主体作出明确的限制,即只有经国务院批准的省级政府可以举借债务,地方政府不得随意发债.自1994年税制改革以后,大量税收收入都归所有,地方政府的税收收入几乎所剩无几.此外,我国现推行的营业税改增值税的税收政策,这使得原来的一个地方税种变成与地方共享的税种,这也大大减少地方税收收入.税收收入的减少,给地方政府带来了巨大的财政压力.地方政府为了加快地方区域经济发展,必然要通过多种方式来筹集资金,如BT模式、独立的融资平台等,省级以下地方政府发债的方式多样化,不利于对这些层面的债务进行监管.基于省级政府税收收入稳定,让省级政府统一发债,有利于对地方债务进行监管,降低地方债务的风险.
2.限制发债的用途
新《预算法》对于地方政府发债的用途做出明确的限制,即通过发债取得的资金只能用于公益性资本支出（公益性资本支出指的是政府部门提供的社会公共事业、具有公共产品属性、不以营利为目的的项目资产）,不得用于经常性支出（经常性支出是保证国家行使一般的管理职能和保证文化、教育、科学等各项事业正常运行所必需的开支,主要包括国家政权建设支出、非营利性社会事业发展支出和社会保障支出,比如农林水部门事业费、工交商部门事业费、抚恤和社会救济费、行政管理费、公检法支出等常规费用）.通俗来讲,新《预算法》中地方举借债务不能用于购买公车、盖办公楼、发工资等活动.
关于发债用途的限制,在国外的许多国家都有明确的限制,即地方政府发债取得的资金用途必须遵守黄金守则,除短期债务外,只能用于基础性和公益性投资,不得用于弥补预算缺口,只有在美国、加拿大、德国、瑞士等一小部分国家允许用地方债务资金弥补季节性财政缺口.基于我国目前的地方政府发债取得的资金不仅用于基础设施的建设,还用于装修办公室与新建办公楼等项目,我国必须对地方政府的发债用途明确限制.
3.限制发债的规模
新《预算法》对于地方政府发债的规模做出明确的限制,即地方政府举借债务,必须由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准,省级政府必须在国务院下达的限额内举借债务,并要求将其列入本级预算调整方案,在报本级人大常委会批准之后才能发债,进而将发债的规模控制在一定的警戒线之内.
4.限制发债的方式
新《预算法》对于地方政府发债的方式做出明确的限制,即地方政府举借债务只能采用发行地方政府债券的方式,不得采取其他方式筹措,除法律另有规定外,不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保.
据相关调查显示,国外举借债务的方式一般有发行债券与银行借款两种方式.发行债券一般发债成本低,但其公开透明度高,比较适合经济规模大的地方政府；银行借款程序相对简单,只需要向银行提供必要的信息,比较适合规模较小的地方政府,但这种举债方式成本较高,加上银行对地方政府的监管力度有限,在管理上可能存在一定的缺点.基于我国省政府的经济规模比较大大,采用发行债券的方式,有利于规范地方政府的债务管理行为.
5.限制发债的风险
新《预算法》对于地方政府发债的风险做出明确的限制,即地方政府举借债务必须制定债务偿还计划,建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度.基于我国前期地方政府的债务管理中,存在很多债务没有列入预算,即很多债务脱离了预算管理.新《预算法》对于地方政府发债的风险做出限制,既坚持了严格控制地方政府债务的原则,又适应了地方经济的发展,从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题,加强了地方政府债务风险的约束.新《预算法》限制发债风险这一举措,也有利于阳光政府、透明政府的构建.
三、地方政府债务存在的必要性及现实情况
1.地方政府债务的内涵
对于地方政府债务的认知中,首先要明确政府与地方政府的含义.政府是国家意志的执行机构,对于国家赋予的职权,代表国家处理政务.对于一个拥有多级政府体系的国家而言,地方政府是相对于政府而言的,是指政府以下的各级政府.宪法第95条规定省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府,简称地方.地方政府的存在能够给公众提供更好的、多样化的公共服务.地方政府债务指的是地方机关事业单位及地方政府专门成立的基础设施性企业为提供基础性、公益性服务直接借入的债务和地方政府机关提供担保形成的债务,分为直接债务、担保债务和政策性挂账.即指地方政府作为债务人承担的债务.
2.地方政府债务存在的必要性
在1929年至1933年发生的世界性经济危机,引发了人们对此前的经济理论国家不干预经济的重新思考,凯恩斯主义因此诞生了.凯恩斯作为公债有益论的代表人物,他认为政府举债的目的或兴办投资事业,有助于增加投资；或弥补预算不足,有助于增加消费倾向.凯恩斯认为社会经济衰退的原因是由于有效需求不足,克服有效需求不足的方法可以通过政府赤字预算增加财政支出,而增加财政赤字形成的预算则通过举借债物来解决.在公债有益论这一理论影响下,世界上很多国家开始扩大公债的规模,并取得了显著的成效.对于我国的地方政府,因财政收入紧缺,为加快地方经济发展,必然会出现地方政府债务.在新《预算法》中新增允许地方政府举借债务这一重要举措,足见我国对地方政府债务的重视程度.而且自2014年新《预算法》通过以后,国务院于2014年10月2日又发布了加强地方政府债务管理,即所谓的43号文；国务院于10月8日下发关于深化预算管理制度改革的决定；财政部紧接着于10 月23 日宣布把地方性债务纳入预算管理的新规定,并于2015年3 月6日宣布债务置换计划.上述国家的种种举措,足见我国地方政府债务存在的必要性.地方政府债务的存在,对于地方政府经济发展具有一定的推动作用,但是地方政府债务的量度必须控制在一定的范围内,否则,会适得其反的.
3.地方政府债务的现实情况
据最新公开的数据2013年全国政府性债务审计结果显示,2012一整年地方政府债务达15.89万亿,但2013年截至6月底,地方政府债务总额高达17.89万亿,足见我国地方政府债务在不断扩张.2013年地方政府债务占DGP的比重为32.1%,按照国外标准,债务占GDP的比重不能超过60%,即我国债务总额还在可控范围之内.
从未来偿债年度看,2013年7月至12月、2014年到期需偿还的政府负有偿还责任债务分别占22.92%和21.89%,2015年、2016年和2017年到期需偿还的分别占17.06%、11.58%和7.79%,2018年及以后到期需偿还的占18.76%.即我国地方政府债务还本付息的压力比较大.
新《预算法》规定地方政府除发行地方债券外,不得通过政府融资平台等方式举借债务,PPP模式作为地方政府投融资平台转型发展的重要方向,地方政府为了加快地方经济的发展,必定会大力推进PPP模式的发展.四、PPP 融资模式的特征
1.PPP模式的内涵
PPP是英文Public-Private-Partnership的缩写,即公私合作、公私合伙或合营,也称公私协力.英国政府于1982 年最早提出PPP,是指政府与私营商签订长期协议,授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务.在我国政府层面更多的表述为政府与社会资本合作.《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》即国发办第42号指出,政府与社会资本合作是公共服务供给机制的重大创新,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运行管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益.PPP 是公共基础设施中的一种项目融资模式,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设.在这种模式中,政府全程参与,政府公共部门与私营部门合作,公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,实现1+1 大于2 的效果.
从各国和国际组织对PPP的理解来看,PPP 有广义和狭义之分.广义的PPP 泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系,狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称,包括BOT、BOO、TOT、ROT、DBFO等.BOT：Build-Operate-Traner即建设经营转让,是指政府通过契约授予私营企业以一定期限的特许专营权,许可其融资建设和经营特定的公用基础设施,并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款,回收投资并赚取利润,特许权期限届满时,该基础设施无偿移交给政府.BOO：Build-Own-Operate,即建设拥有运营,承包商根据政府赋予的特许权,建设并经营某项产业项目,但
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参考文献：
1、 关于新预算法对地方政府债务管理的影响分析 摘要近年来,随着城镇化速度加快,各种建设事业快速推进,地方融资不断增多,地方政府债务规模逐渐增大,使得地方债务管理更加复杂 2015年开始,我国开始实行新的预算法,这对地方政府债务管理势必会产生影响 .
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