论文省级法规视角下的村民自治制度建设各省实施村委会组织法办法比较之问题，该文是关于村民自治相关论文范文例文跟村委会组织法和村民自治和制度建设相关硕士论文开题报告范文.
摘 要:以村民自治制度为其重要方面的基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度,该制度规范化、定型化的成果系法律、法规.对各省实施村委会组织法办法进行比较,既可以从省级法规的角度观察村民自治制度乃至整个基层群众自治制度建设的现状,也可以从法制建设的角度为村民自治制度和基层群众自治制度的发展完善建言献策.各省实施办法无论在形式上还是在内容上都有一些差异,但这些差异大都与不同省份地域的差异包括在此基础上经济、文化、社会等方面发展的差异无关,很大程度上是由不同的认识和不同的选择造成的.各省实施办法较好地贯彻了不与上位法相抵触的原则,但却未能很好地贯彻不与上位法相重复的原则.实施办法重点应作程序性的、具体操作方法的规定,即使作实体性的规定也应当注重具体化、操作化.立足于解决实际问题,各省实施办法在上位法的基础上创新和突破的空间还是很大的.
关键词:村民自治;村委会组织法;省级法规;实施办法
村委会组织法第四十条规定:“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据本法,结合本行政区域的实际情况,制定实施办法.”在２０１０年１０月２８日十一届全国人大常委会十七次会议通过了对 ?中华人民共和国村民委员会组织法?(以下简称村委会组织法)的修订之后,迄今为止,全国已有２９个省份修订或制定了各自的实施 ?中华人民共和国村民委员会组织法?办法 (以下简称实施办法),有２个地方 (黑龙江、山西)还未完成这项工作① .从对实施办法的修订时间和规定内容进行比较中,可以提取一些问题进行探讨.
一、实施办法的制定或修订出台是否应有时间要求?
村委会组织法明文要求,省、自治区、直辖市的人大常委会根据本法,制定实施办法.
在村委会组织法于２０１０年１０月２８日被修订之后 ,上述要求也就自然转化为 :省、自治区、
直辖市的人大常委会根据修订了的本法 ,修订实施办法 .但村委会组织法并没有对实施办法
的制定或修订出台提出时间要求 .这成为各省实施办法修订出台时间不一 (具体时间详见表１),有的拖得时间很长 ,有的至今尚未出台的原因之一 .
当然 ,各省实施办法修订出台时间的长短受到多方面因素的影响 ,有主管村民自治工作的政府部门的工作力度问题 ,有对这项立法工作与其他方面立法工作相比较重要性的认识问题等 .但如果村委会组织法对实施办法的修订出台提出了时间要求 ,这些都不会成为问题 .
也正由于村委会组织法对实施办法的修订出台没有时间要求 ,因此无法阻止前述青海、西藏特殊情况的发生 .从１９９９年到２０１７年１１月底 ①,青海在没有本省实施办法的情况下从事和推进村民自治工作 .从１９９８年到２０１２年初 ,西藏在其内容有些已经过时的实施办法的规范下从事和推进村民自治工作 .如果说青海、西藏的村民自治工作完全不受上述特殊情况的影响 ,应当是不可能的 .其实 ,那些拖了很长时间才修订出台实施办法的省份 ,与青海、西藏相比 ,也不过是五十步与百步的关系而已 .
还有一个情况应当考虑到 .从１９８７年到１９９８年,再到２０１０年,村委会组织法基本上每过十一二年的时间就修订一次 .特别是２０１７年１０月党的十九大修改了党章关于党的总支部委员会和支部委员会每届任期时间的规定 ,这使得修改村委会组织法关于村委会每届任期时间规定的可能性随之增大 ①.从２０１０年到现在 ,七年多的时间已经过去 ,有的省的实施办法尚未修订 .再拖下去 ,很有可能在村委会组织法再次修订开始甚或完成的情况下 ,本轮实施办法的修订还留有尾巴 .从这个角度讲 ,对实施办法的修订出台提出时间要求是必要的 .
二、为什么实施办法的地方特色不很突出、鲜明 ?
根据村委会组织法的规定 ,省、自治区、直辖市的人大常委会要结合本行政区域的实际情况 ,制定实施办法 .按照 ?中华人民共和国立法法 ?(以下简称立法法 )的说法 ,实施办法是为执行村委会组织法 ,针对需要根据本行政区域实际情况作具体规定的事项而作出的规定 ②.各省实施办法正是本着这一精神制定和修订的 ,由此决定了实施办法作为地方性法规具有一定的地方特色 .例如 ,内蒙古实施办法遍布 “嘎查 ”这一特有的概念 ,包括 “嘎查村 ” “嘎查村民 ”“嘎查村民委员会 ”“嘎查村民会议 ”“嘎查村民代表会议 ”等等 ,一看便知是内蒙古的实施办法 ;西藏实施办法规定 “村民代表按每一户推选一人 ”产生 ,充分体现了西藏地广人稀、建制村人口数量较少或很少的特点 ;新疆实施办法规定 ,村委会根据需要设立宗教事务委员会 ,村委会的职责包括抵御民族分裂主义和宗教极端思想渗透、协助政府依法管理宗教事务 ,乡镇政府应当对村委会宗教事务管理给予指导、支持和帮助 ,凸显宗教事务管理、抵御民族分裂主义和宗教极端思想在新疆的特殊重要性 .
总的说来 ,实施办法的地方特色不是很突出、鲜明 .除个别例外 ,一部实施办法 ,人们不能或很难从其内容本身判断究竟是哪一个省份的实施办法 .不同省份实施办法的规定尽管有不同 ,但这些不同与省份之间的地域差异关系并不显著 ,甚或就没有什么关系 .例如 ,对于村委会的构成人数 ,海南规定１００１人以上２５００人以下的村一般设５人,２５０１人以上的村一般设７人,陕西规定一千人以上三千人以下的村设三至五人 ,三千人以上的村设五至七人 ;对于可以设立村民代表会议的户数前提 ,北京规定为１００户以上的村 ,辽宁规定为１５０户以上的村 ,广东规定为２００户以上的村 ;对于村民小组长*公共事务和公益事业的职责 ,江苏规定的是协助村委会*公共事务和兴办公益事业 ,广西、河北、湖北、湖南、宁夏、陕西、上海规定的是协助村委会*本村公共事务和公益事业 ,甘肃规定的是协助村委会*本组的公共事务和公益事业 ,北京、海南规定的是*本组的公共事务和公益事业等等 ,这些规定的不同与不同省份地域的差异 (包括在此基础上经济、文化、社会等方面发展的差异 )无关,完全是由不同的认识和不同的选择造成的 ,带有很大的主观性 .
我国幅员广大 ,地域辽阔 ,不同的省份往往有着很大的差异 ,同一省份的不同地方也往往有着很大的差异 ,并且这种差异并不一定小于不同省份之间的差异 .因此 ,实施办法虽然是地方性法规 ,但却要以一般性的规定照顾到各自省份内部不同地方差异的情况 .另一方面 ,虽然不同省份农村和同一省份不同地方农村的情况千差万别 ,但从全国的情况看 ,整个农村的治理体系和结构、村民自治的组织和运作方式却高度同一 ,由此决定了各省实施办法彼此之间不可能有大的差异 ,决定了各省实施办法的地方特色不可能很突出和很鲜明 .
三、已修订的２９个实施办法贯彻 “不抵触 ” “一般不重复 ”原则的情况如何 ?
按照立法法的规定 ,实施办法不得与村委会组织法相抵触 ,不得违反村委会组织法的规定,对村委会组织法已经明确规定的内容 ,一般不作重复性规定 ①.那么 ,２９个已修订的实施办法贯彻 “不抵触 ”“一般不重复 ”原则的情况又如何呢 ?
２９个已修订的实施办法应当是在其各自公布后的三十日内报全国人大常委会和国务院备案了的 .迄今为止 ,无论是国务院等国家机关、全国人大专门委员会、全国人大常委会工作机构 ,还是社会团体、企业事业组织以及公民个人 ,都没有因认为哪一个实施办法与村委会组织法相抵触 ,而向全国人大常委会或制定机关书面提出进行审查的建议或书面提出审查意见.我们亦未发现实施办法有违反村委会组织法的规定 ,与村委会组织法相抵触或相矛盾与冲突的情形 .
实施办法与村委会组织法的规定不尽一致 ,不能就此认定它违反了村委会组织法的规定或与村委会组织法相抵触 .如２０１０年修订的村委会组织法删除了原法中关于村委会成员不脱离生产的规定 ,但据２０１０年修订的村委会组织法修订的实施办法 ,辽宁、福建仍然规定村委会成员不脱离生产 ;村委会组织法规定村委会可以分设若干村民小组 ,四川规定村委会分设若干村民小组 ;村委会组织法规定村民会议可以制定村民自治章程、村规民约 ,绝大多数实施办法的意思则是村民会议应当制定村民自治章程、村规民约 .这些当然都谈不上实施办法与村委会组织法相抵触的问题 .
不过 ,有个别省份实施办法与村委会组织法不一致的地方 ,值得特别拿出来予以讨论 ,这就是村委会组织法在２０１０年修订时修改了原法关于党在农村基层组织的条款 ,但辽宁、贵州在根据２０１０年修订的村委会组织法修订实施办法的时候 ,仍使用村委会组织法的旧条款而不用新条款 ②.大家知道 ,该条款在修订的过程中曾经有很大的争议 ,有一种意见认为不应当修改该条款 ,但全国人大常委会最终还是决定对该条款进行了修改 .辽宁、贵州无论是忽视或无视该条款的修改 ,还是对该条款的修改持抵制态度 ,都是不妥或不对的 ①.就思想认识来讲,对该条款的修改持保留意见 ,应当是允许的 ;但就立法行为来讲 ,修订实施办法应当依照修订了的村委会组织法 ,即便在思想上对该条款的修改有意见 ,行为上也必须服从 ,却是确定无疑的 .这就产生了一个问题 :实施办法对村委会组织法的修改持抵制的态度 ,算不算与村委会组织法的规定相抵触 ?值得研究 .
如果说在 “不抵触 ”原则上 ,人们还比较容易达成共识 ,那么对 “一般不重复 ”原则 ,人们就不那么容易把握和运用自如了 .“制定地方性法规 ,对上位法已经明确规定的内容 ,一般不作重复性规定 .”这是２０１５年３月１５日十二届全国人大三次会议通过的 ?关于修改 ?中华人民共和国立法法 ?的决定 ?新增的条款 .不过在此之前 ,全国人大常委会早就要求 ,实施性的地方性法规不要照抄上位法 ,原则上不应重复国家法律的规定 .然而 ,从 原“则上不重复 ”到 “一般不重复 ”,都有一个伸缩的余地 ;何为 “一般 ”,怎样才算 “特殊 ”,如何拿捏得当 ,既有认识判断的问题 ,也有操作艺术的问题 ,要想全国各省份达成完全一致的结论 ,难.例如 ,关于村委会定义的条款 ,尽管大多数省份认为属于 “特殊应重复 ”的规定 ,但在福建、甘肃、湖南看来却属于 “一般不重复 ”的规定 .
就已修订的２９个实施办法的情况看 ,重复规定的地方所在多有 .例如安徽的实施办法 ,重复村委会组织法规定的条文有许多 ,包括 :“村民委员会是村民自我管理、自我服务、自我教育的基层群众性自治组织 ,实行选举、决策、管理、监督 ”; “村民委员会根据村民居住状况、人口数量 ,按照便于群众自治 ,有利于经济发展和社会管理的原则设立”; “村民委员会的设立、撤销、范围调整 ,由乡、民族乡、镇人民政府提出 ,经村民会议讨论同意 ,报县级人民政府批准 ”; “村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组 ”; “中国在农村的基层组织 ,按照中国章程进行工作 ,发挥领导核心作用 ,领导和支持村民委员会行使职权 ;依照宪法和法律 ,支持和保障村民开展自治活动、直接行使权利 ”;“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助 ,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项 ”; “村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作 ”;“村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成 ”; “村民委员会成员中 ,应当有妇女成员 ”;“多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员 ”; “村民委员会主任、副主任和委员 ,由村民直接选举产生 ”; “村民委员会每届任期三年 ,届满应当及时举行换届选举 ”;“村民委员会成员可以连选连任 ”; “村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员 ”;“人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会 ,由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等工作 ”; “村民会议由本村十八周岁以上的村民组成”;“村民会议由村民委员会召集 ”; “有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议 ,应当召集村民会议 ”;“召集村民会议 ,应当提前十日通知村民 ”; “人数较多或者居住分散的村 ,可以设立村民代表会议 ,讨论决定村民会议授权的事项 ”; “村民代表会议由村民委员会成员和本村十八周岁以上的村民代表组成 ,村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上 ,妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上 ”; “村民代表由村民按每五户至十五户推选一人 ,或者由各村民小组推选若干人 ”; “村民代表的任期与村民委员会的任期相同 ”;“村民代表可以连选连任 ”等等 .实施办法与村委会组织法文字完全重复率接近３０％ ,内容重复率超过５０％ .很难说所有这些重复规定都属于 “特殊应重复 ”,都没有违反 “一般不重复 ”的原则 .
即便是重复规定较少或最少的实施办法 ,其重复规定的地方也不一定完全符合 一“般不重复 ”的原则 .例如湖南实施办法重复村委会组织法规定的条文有 :“多民族居住的村应当有人数较少的民族的成员 ”;“村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上 ,妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上 ”; “村民代表由村民按每五户至十五户推选一人 ,或者由各村民小组推选若干人 ”; “村民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员 ,应当接受村民会议或者村民代表会议对其履行职责情况的评议 ”;“村民委员会和村务监督委员会应当依法建立村务档案 ”; “村民委员会成员的任期和离任经济责任审计 ,由县级人民政府农村经营管理机构、财政部门或者乡镇人民政府负责组织 ”; “离任经济责任审计结果应当在下一届村民委员会选举之前公布 ”.要说这些条文有多特殊、多重要,非得村委会组织法规定了 ,实施办法还必须重复规定 ,好像也不是那么回事 .
在起草实施办法修订草案的过程中 ,有的政府职能部门的工作人员认为 ,实施办法制定得越详尽越好 ,实施办法的条文只要有必要就不怕与村委会组织法的规定重复 ,最好人们手里有实施办法就不必再看村委会组织法了 .这种意见值得商榷 .实施办法是村委会组织法实施的办法 ,不能替代村委会组织法本身 ;再详尽的实施办法 ,都不可能把村委会组织法全部包括进去 ;有了实施办法 ,还是要看村委会组织法 .因此我们认为 ,实施办法不仅应当一般不重复村委会组织法的规定 ,而且最好全部不重复村委会组织法的条文 .
四、实施办法重点应当规定什么 ?
就目前的情况看 ,实施办法既有程序性的规定 ,也有实体性的规定 ,即便不是实体性的规定大大超过程序性的规定 ,也是实体性的规定实在太多 .例如关于各类村民自治组织和人员职责的规定 ,有村委会的职责、村民会议的职责、村民代表的职责、村民小组会议的职责、村民小组长的职责、村务监督机构的职责等等 .不是说不应当规定这些职责 ,而是说力求全面、具体、详尽地规定这些职责 ,存在多方面的问题 .
以村委会的职责为例 ,村委会组织法第二、四、五、七、八、九、十、二十一、二十六、二十九、三十、三十一、三十四、三十六条都直接、间接地规定或涉及村委会的职责 .各省实施办法关于村委会职责的规定 ,有许多不过是将村委会组织法分散规定的村委会的职责集中整理在一个条目之中 .从面上的情况看 ,如 “召集村民会议和村民代表会议 ”(福建、广东、广西、贵州、湖北、江苏、内蒙古、山东、陕西、上海、四川、云南、重庆 ),就与村委会组织法第二十一、二十六条的规定相重复 .又如村委会组织法第八条的规定 ,被福建、甘肃、广东、广西、贵州、海南、河北、河南、湖北、吉林、江苏、江西、辽宁、宁夏、山东、陕西、四川、天津、西藏、云南、重庆实施办法分别规定在二或三个款项上 .从点上的情况看,如广东实施办法第九条对村委会主要职责的规定 ,第一款的内容部分地与村委会组织法第二十一、二十六条的规定相重复 ,第二、三、四款的内容部分地与村委会组织法第八条的规定相重复 ,第六、七、八、九款的内容部分地与村委会组织法第二、九条的规定相重复 .其他省份实施办法的情况大都与广东类似 .这是问题的一个方面 ,即与村委会组织法的规定相重复 .
问题的另一个方面 ,是与自身的规定相重叠 .如福建、贵州、海南、河北、湖北、江苏、内蒙古、宁夏、山东、陕西、上海、四川、天津、西藏、云南、浙江、重庆把 办“理本村的公共事务和公益事业 ”这个村委会的主要任务列为村委会的职责之一 ,就与各自所列村委会的许多其他具体职责相重叠 ,因为这些其他具体职责其实都属于广义的*公共事务的范畴 .
另一方面的问题 ,是对村委会组织法关于村委会职责的规定作字句的修改 ,化为实施办法关于村委会职责的规定 .且不说实施办法是否可以变更村委会组织法的规定 ,即便可以 ,也有一个是否必要的问题 .如村委会组织法第九条规定 :“村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策 ,教育和推动村民履行法律规定的义务、爱护公共财产 ,维护村民的合法权益 ,发展文化教育 ,普及科技知识 ,促进男女平等 ,做好计划生育工作 ,促进村与村之间的团结、互助 ,开展多种形式的社会主义精神文明建设活动 .” “村民委员会应当支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动 ,推动农村社区建设 .” “多民族村民居住的村 ,村民委员会应当教育和引导各民族村民增进团结、互相尊重、互相帮助 .”北京实施办法在对其作字句修改之后 ,化为了三条 :“第九条村民委员会应当宣传贯彻宪法、法律、法规和国家的政策,维护村民的合法权益 ;教育和推动村民履行纳税、服兵役、拥军优属、抢险救灾、计划生育等法律规定的义务 ,爱护公共财产 ,开展爱国卫生运动 .” “第十一条村民委员会应当发展文化教育 ,开展健康有益的文体娱乐活动 ,提高村民思想道德素质和科学文化水平 ,树立社会主义新风尚 ,促进村和村之间的团结、互助 ,开展多种形式的社会主义精神文明建设活动.”“第十三条村民委员会应当组织开展公益服务和便民利民服务 ,鼓励和引导村民建立服务性、公益性和互助性社会组织 ,并支持其依法开展活动 ,推动农村社区建设 .”这里面删去了 “促进男女平等 ”,难言合适 ;将 “村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策 ”修改为 “村民委员会应当宣传贯彻宪法、法律、法规和国家的政策 ”,也不一定十分必要 .村委会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策 ,固无疑问 ,但把贯彻宪法、法律、法规和国家的政策列为村委会的职责 ,则有可能归责过重 .
类似村委会职责这样的大量实体性规定 ,不仅存在着上述问题 ,而且意义实在有限 ,并不能对实施村委会组织法提供很多帮助 .因此 ,实施办法重点应当作程序性的、具体操作方法的规定 ,即使作实体性的规定也应当注重具体化、操作化 ,这样实施办法才名副其实 ,真正成为村委会组织法的实施办法 .
五、实施办法可否在村委会组织法的基础上有创新和突破 ?
实施办法必须依照村委会组织法 ,不能与村委会组织法相抵触 ,这是没有疑义的 .但这并不意味着实施办法不能在村委会组织法的基础上有所创新、有所突破 ,规定若干村委会组织法所没有规定的内容 .
应当看到 ,现有的实施办法在这方面的尝试是有的 .如村委会组织法只是规定 村“民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触 ,不得有侵犯村民的人身权利、权利和合法财产权利的内容 ”,并未规定村民自治章程、村规民约应当和可以包括哪些内容 ,也未规定村民自治章程、村规民约的程序,更未规定村民自治章程、村规民约可否制定罚则 ,以及村民会议或者村民代表会议的决定如有侵犯村民的人身权利、权利和合法财产权利的内容 ,造成了侵害的事实 ,是否应当赔偿 .北京、山东、陕西、上海、四川、云南规定了村民自治章程、村规民约应当包括的内容 ;四川、广西、海南规定了制定村民自治章程、村规民约的程序 ;四川规定 ,村民自治章程、村规民约对村民违反村民自治的行为 ,可以规定批评教育、警告、责令改正、不良档案记录、取消相关荣誉评选资格、取消村组相关优惠待遇或福利等处罚措施 ;上海规定 ,村规民约可以规定惩罚措施 .另外 ,浙江、重庆规定 ,村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定侵犯村民的人身权利、权利和合法财产权利的 ,应当依法给予赔偿 .又如村委会组织法只是规定 村“民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员 ,应当接受村民会议或者村民代表会议对其履行职责情况的评议 .评议每年至少进行一次 ,由村务监督机构主持 ”,未规定评议究竟应当怎样进行 ,具体应当依照什么样的程序 .青海实施办法对此进行了一定的探索 ,规定评议的步骤为 :评议告知 ,村务监督委员会在评议会议召开的十日前 ,将评议实施方案向村民公布 ,并书面告知被评议对象 ;述职述廉 ,召开村民会议或者村民代表会议 ,由被评议对象公开述职述廉 ,陈述履职情况 ;测评 ,在被评议对象公开述职述廉的基础上 ,广泛征求村民或者村民代表对被评议对象的意见 ,参与征求意见的十八周岁以上的本村村民应当过半数 ,或者本村村民代表不得少于三分之二 ;查阅资料 ,查阅与被评议对象工作相关的台账和资料 ;个别谈话 ,与被评议对象进行个别谈话 ,综合反馈评议情况 ;确定结果 ,根据评议情况确定评议结果 ;公开结果 ,在村民会议或者村民代表会议上宣布评议情况和评议结果 ,并通过村务公开栏等形式公开 ,接受村民监督 ;本人确认 ,将评议结果反馈被评议对象确认 ,
并签署意见 .
但也应当看到 ,实施办法在村委会组织法基础上的创新和突破还不够多 ,还有很大的空间和余地 .对于村民会议、村民代表会议、村委会、村民小组会议的程序 ,似还可以进一步细化 ;对于村务监督机构监督村务事项的流程 ,似还可以进一步完善 ;对于村务监督机构与村委会意见不一时的争执 ,似还可以进一步健全解决机制 ;对于与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触 ,有侵犯村民的人身权利、权利和合法财产权利内容的村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定 ,除了由乡镇政府责令改正外 ,似还可以有其他的纠正措施 ;合法权益受到村委会或者村委会成员决定侵害的村民 ,除了可以申请人民法院撤销决定以外 ,似还可以寻求其他的救济途径等等 .
做好实施办法在村委会组织法基础上的创新和突破 ,既是实施村委会组织法的需要 ,也是促进村委会组织法进一步完善的需要 ,应立足于实际 ,着眼于问题解决和预防 ,以达到制度的健全和完善 .
(责任编辑 :金淑霞 )
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