论文大数据时代公共政策问题构建的机遇、挑战与应对，本文是大数据时代硕士学位毕业论文范文跟公共政策和机遇和时代类硕士学位毕业论文范文.
〔作者简介〕韩振燕（1965—）,女,汉族,河海大学公共管理学院教授,研究方向为养老与社会保障；费畅（1991—）,女,河海大学研究生,研究方向为行政管理理论与实践.
〔摘 要〕在信息化和现代化飞速进步的今天,大数据技术为政策问题构建提供了新的方法和手段.大数据时代公共政策问题构建在问题感知、问题搜索、问题界定和问题陈述四个阶段都被赋予了新的意义和内涵.政策问题构建必须抓住机遇,利用大数据技术提升数据质量,促进政策问题构建的化和科学化.迎接对构建理念、构建技术、数据管理、数据应用的挑战,树立大数据意识,建立公共大数据信息开放平台,保障大数据信息安全,以推动政策问题构建的现代化.
〔关键词〕政策问题构建；大数据；公共政策
〔中图分类号〕D035-01 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1671-7155(2016)06-0056-05
一、问题的缘起
21 世纪以来,计算机信息技术不断发展,带动了信息化和现代化的飞速进步,大数据技术也随之如同浪潮一般席卷全世界.作为信息社会发展的新兴产物,“大数据”仍处于被认识、被运用的发展中阶段,各行业对其理解各有侧重,尚未形成一个统一、精准的定义.人们常用海量性（Volume）、多样性（Variety）、高速性（Velocity）、价值性（Value）来描述“大数据”之“大”.综合来说,大数据在技术层面上,是指海量的、多样的、大规模的数据构成的庞大数据集.当前,大数据被赋予了更为深刻的涵义,不仅仅在于其规模大,更多的是通过运用大数据的方法和技术,数据能够在收集和储存的基础上加以整合与分析,得出新的结论,使原始数据获得新的价值,带来新认知.
纵观世界大数据潮流与公共政策过程,以云技术、物联网、互联网、GIS 遥感技术为主导的新兴技术为当代行政决策提供了新的方法和手段,用于更精确、更快捷的构建公共政策问题,是新时期行政决策发展不可多得的机遇.与此同时,随着生活水平的提高,思想的逐渐进步,人民群众的需求也越来越多样化.在经济社会发展日趋复杂的情况下,各类公共问题传播速度加快,影响不断扩大,其危害性和严重性尤为凸显,也对当代政策问题构建提出了严峻挑战.
国内外学术界在对政策问题构建的研究中,主要集中在以下几个方面.第一,政策问题构建的内涵.威廉· N ·邓恩（2011）认为,政策问题实质“有待实现的需要、价值或机会,不论其是怎样确定的,都可以通过公共行为实现”[1（] P166-169）.陈庆云（2006）认为,公共政策问题是指“基于特定的社会问题,由政府列入政策议程并采取行动希望实现或解决问题”[2（] P118）.第二,政策问题构建的程序.威廉· N ·邓恩（2011）提出,政策问题构建应包含“问题感知、问题搜索、问题界定和问题陈述”四个过程[1（] P166-169）.帕顿和沙维奇（2002）认为,政策问题构建阶段,各个过程之间不是固定的先后顺序,而是一个不断重复的过程[3（] P151-154）.杨成虎（2010）认为,国内主流的政策科学教科书对于政策问题构建的表述过于简单,同时“缺乏详尽和具体的操作程序和操作方法,只有通过技术上的链接才能使主观的政策问题构建无限逼近客观存在的政策问题”,可划分为“潜在政策问题的搜索,政策问题的描述,政策问题的解释,政策问题的预测和初步的对策研究”五个阶段[4（] P94-98）.第三,政策问题构建的路径选择.在社会不断变化发展的时代,政策问题构建也必须不断地改革与完善.钱再见（2013）认为,在现阶段,“只有通过不断强化相关制度建设,切实推进信息公开、优化专家咨询和扩大公众参与,才能全面了解问题情势的实际情况和发展趋势”[5].罗昕（2015）认为,我国公共政策问题构建必须“扩大公众参与范围,深入推进信息公开,理性看待专家咨询,发挥新兴网络媒体的作用”,才能保证公共利益的实现[6].
近一二十年以来,循证决策的决策模式逐渐开始被广泛运用于各公共领域.循证决策是基于证据的决策,兴起及应用于英国,将“使用证据”看做提高政府有效性的一个重要途径,要求决策要以证据为基础,任何一项政策都要有“强证据”来支撑,同时要求有完善的“知识管理”的战略步骤做支撑.包括四个方面：信息平台——实行电子政务,为决策者和公众获得与使用各类信息提供最大便利；政策网络——广泛推动社会、公众咨询、多元协商,整合各种利益；专家参与——大量信息如何分类、分析与解释,要依靠专家；政策学习——从过去的政策失败中和与其他部门、地区、国家的对比中,吸取经验[7（] P63-64）.循证决策的核心是使政府的政策行动更具理性,决策者必须从真实的侦测效果中自行挑选能够支持政策的证据,然而在大数据时代,证据和信息不断转换为各类数据,数据成为最为客观的证据,是理性决策模式的不断延伸和细化.
二、大数据时代公共政策问题构建的意蕴
政策问题的构建是公共政策过程的首要步骤,也是整个政策制定的基础和出发点,政策推行的主要任务就在于解决政策问题.只有政策问题构建正确,能够切实的反映实际,公共政策才有效用和意义；反之,如果政策问题的构建出现偏差,即使政策方案制定的再完美,问题也无法得到有效地解决,甚至还会造成资源的浪费.因此,政策问题的构建在公共政策中的重要性是不可忽视的.纵观公共政策中的公共政策问题构建,存在着两方面的问题,一是在公共政策的研究中,人们关注的重点通常在于公共政策的规划、内容和执行方面,对于政策问题的构建重视不足,没有认识到政策问题构建的重要性.另一方面,公共政策的失灵大部分是由公共问题的构建不当引起的.由于时代的发展和变迁,政策环境越来越复杂,影响政策问题的因素也越来越多,人们往往会被问题的表象所迷惑,而无法认清问题的本质.即使不断加强政策执行能力,完善政策内容,仍然无法解决政策问题.在大数据时代,如何在不断变化的复杂情况下,保证公共政策问题构建的准确性和客观性,是一个值得探究的问题.
在公共政策过程中,政策问题构建通常以“问题感知”体悟“问题情境”、以“问题搜索”认定“元问题”、以“问题界定”发现实质问题、以“问题陈述”建立正式问题.则公共政策问题的构建通常包含“问题感知—问题搜索—问题界定—问题陈述”四个步骤.在大数据时代的背景下,这些过程被赋予了不同的时代精神和内涵.
（一）问题感知
问题感知是问题构建的初级阶段,在这一阶段,人们主要是认识问题情境,发觉某一社会问题或现象,并对其予以关注和重视,进行判断和感知,并试图发现政策问题的相关利害关系人.
在大数据时代的背景下,各类社会问题的产生能够通过数据的变化自动表现出来.通过云计算、GIS 遥感技术、互联网、物联网等各项技术,对社会事务、突发事件、自然环境等数据进行实时监测,并在大量的数据中自动过滤重复、虚假和错误的数据,提取有效信息.同时,对数据的动态变化进行记录,自动进行横向纵向对比,分析数据变化趋势,当波动趋势出现异常情况时,即可以从异常数据中及时快速的发现问题.而传统的问题感知中,往往是问题已经发生,且对社会生活产生了一定程度的影响,才会触发人们人为的、主动的认知问题.同时,不同利益群体的利益诉求各不相同,相互之间的关系也是错综复杂的,难以准确的理清并加以确定.大数据技术能够有效的提升构建主体认知的有限性,降低问题的复杂性,使问题能够得到较为完全、更加正确的认知.
（二）问题搜索
问题的搜索即为认定元问题,在这一阶段,以公共政策概念诠释问题情境,使之成为政策分析家所能处理的元问题.政策分析家需要依据科学的理论,找出问题的实质.
在复杂的社会环境情况下,各种问题频现,不同的利益主体所代表的需求也越来越多样化.利用大数据技术,对公共问题的相关信息进行收集,对所收集的大量信息进行有效的处理分析,透过公共问题的表象,挖掘问题的本质,找出问题的根本原因.大数据技术不仅扩大了数据信息的收集范围,对于动态的、相互关联的数据能够准确把握,同时提高了数据信息的质量,扩大了政策分析家的认知范围,为政策分析家需要深入基层了解实际情况、开展社会调查提供了新方法,为元问题认定的科学性和准确性提供了方法和技术保障.有效的改善了传统政策问题构建过程中,由于问题相关信息的动态性和关联性,以及政策分析家认知的有限性而导致的问题搜索不准确、不科学.
（三）问题界定
问题的界定是为了发现实质问题,即以专业知识来判断问题属于哪一个领域.这一阶段受政策分析家的主观影响较大,问题的界定反映了政策分析家的世界观与意识形态.
在现实情况中,引起公众各界广泛关注的公共问题往往无法界定为某一个单一领域的问题,而是多个领域相互交错、相互跨界的复杂情况.在大数据时代,各个领域自身的边界以及其之间的相互关系能够得到最大程度的细化,相互关系能够得到准确的理清,以客观数据对问题进行界定,能够有效提升其准确度.同时,通过数据的公布和开放,能够使社会民意广泛的参与到公共政策问题构建的过程中来,还能吸取借鉴相关方面专家学者的意见,综合考虑各方利益需求,保证了问题界定的性.传统的问题界定往往以政府为主导,负责解决社会公众无法有效解决的问题,大数据技术的发展有效的缓解了传统问题界定不准确的情况.
（四）问题陈述
问题的陈述阶段主要通过具体陈述来建立正式问题,即对已经充分认知的实质问题进行进一步的确立,使问题更加全面、具体、详实,能够真正上升到政策问题的高度.
在问题陈述阶段,传统的方法往往是更加侧重于客观研究或者量化分析,即构建一个正式的数学表达模型.在大数据时代背景下,数据的收集更加全面且准确,在数量和质量方面都为量化分析提供了保障和支撑,有效减少了客观研究中的其他影响因素和不确定性.同时,利用大数据技术,不仅能够客观分析当下的公共政策问题情况,还能够对公共政策问题的持续发展走向和趋势进行科学的预测,做到早预防、早准备,使得正式问题的解决更加深远,也能避免因解决主要问题而产生的一些其他问题.
传统政策问题构建与大数据时代下的政策问题构建对比如表1 所示.
三、大数据时代公共政策问题构建的机遇与挑战
（一）大数据时代公共政策问题构建的机遇
在数据信息交流与碰撞的今天,先进的大数据技术给政策问题的构建带来了机遇,不仅能够有效改变传统构建的方法和技术,还能贯穿于政策问题构建的每一个过程,全面提高政策问题的科学化和化.
1.政策问题数据收集的灵活性
第一,数据信息的收集渠道得到了拓宽.在大数据时代的背景下,政策问题构建的各个阶段的信息收集更加迅速、直接、及时,在数量上大大超越了传统信息收集方式.政府收集数据的来源不再仅仅局限于各部门自下而上的汇报和总结,还能够包含来自于民众各项民意调查的社情民意数据和对于环境的实时监控而产生的环境动态数据.在政策问题的构建过程中,能够对社会问题的产生及发展过程更加敏感,及时准确的做出反应.
第二,信息质量得到了提高.大数据环境下的政策问题构建中,信息收集由于渠道丰富且畅通,能够保证数据信息的真实性和时效性；同时,由于大数据平台收集信息保证了信息的完整性和准确性,使问题构建能够在全面、有利用价值的信息的基础上进行,有效的避免了因信息残缺、失真、无效而导致的问题构建失效,大大提升了科学性和合理性.数据性质数量和质量的提高,使政策问题构建中的“证据”更加真实客观,循证决策得到了进一步的支撑和落实.
2.政策问题构建的化
第一,有效拓宽参谋渠道.在大数据时代,时间和空间的限制被打破,专家学者能够广泛的参与到政策问题的构建过程中来.数据的公布与公开使得社会精英和各界专家学者能够全面了解公共问题的情况和各利益团体的利益需求,进一步提升了参谋咨询的质量,保证了政策问题构建的科学性.
第二,切实实现公众参与.大数据背景下,信息网络的发展为公众参与提供了最为便利的渠道和途径,使公众的广泛参与成为可能.数据公开使得公众能够更加便捷、自主、平等的了解并参与到政策问题的构建中来,网络发展为公众表达民意诉求提供了平台,成为了解社情民意的有效途径.不仅有利于推进政策问题构建的化,也能提升民众对政府的信任,为公共政策的执行和实施打下良好的基础.
第三,促进政策问题构建阳光透明.政策问题构建的信息公开,扩大了人民群众的知情权.民众可以实时了解到公共问题的动态,有利于提高民众的参与和监督意识.相比于传统的信息反馈渠道,网络渠道更加丰富多样,民众可以通过各种方式对政策问题的构建提出要求和建议,大大提高了政策问题构建的性.
3.政策问题构建的科学化
第一,优化政策问题构建的方法.科学利用大数据的技术方法,能够充分收集公共问题相关数据,全面了解情况,精确、清晰的感知公共问题；能够快速收集各种相关信息数据,系统动态分析,准确、合理的进行问题搜索；能够广泛拓宽信息咨询渠道,扩大公众参与,科学、的界定政策问题；能够量化评估各种问题构建方案,比较权衡利弊,正确、可行的进行问题陈述.同时促进了信息分析手段的创新,在传统的政策问题构建过程中,信息的收集、处理、分析都要依靠人工来完成,效率低下,且容易产生错误.而在大数据环境下,数据的处理、分析和存储都可以依托计算机和信息技术,大大提高了工作效率的同时,也使得数据的处理和分析更加准确和理性.
第二,减少政策问题构建中的不确定性.在政策问题构建的过程中,每个阶段都会受到政策分析组织内部结构、自身意识形态差异、外部信息干扰、隐蔽虚假问题的干扰.利用大数据技术,将原本粗略的信息尽量量化、精细化,将原本模糊的数据尽量精确化,能够使主观的政策问题构建无限趋向客观,尽量减少这些不确定性给政策问题构建带来的不良影响.
（二）大数据时代公共政策问题构建的挑战
1.对构建理念的挑战
目前,我国政策问题构建的主体人员缺乏大数据的整体观念,极少运用大数据思维寻找解决政策问题的方法,用大数据的技术构建政策问题还有待加强.在政策问题构建过程中,往往更多的习惯于采用传统的信息收集方式,加入大量的个人主观意见.由于对当下以数据为导向的观念认识不足,导致在政策问题的构建过程中,大数据技术也未被给予足够的重视.即使有一些数据的收集分析,也无法保证数据本身和分析的质量,使其往往流于形式.
2.对构建技术的挑战
数据信息的爆炸使得大量数据需要被收集、整合、处理、分析,这对于政策问题构建的主体部门提出了巨大的挑战.一方面,主体部门必须能够熟练掌握并运用专业技能.大数据自身的复杂性使得大数据的处理不仅需要传统的数学、统计学的技术,还需要多元统计分析、数据挖掘、预测建模等多项技术,同时,必须在这些专业技能上再融入行政决策学、公共管理学等相关行政管理知识；另一方面,必须具有同时掌握计算机技术和公共管理知识的复合型人才.就目前情况来看,政府培养人才多为公共管理型人才,同时具备大型数据挖掘和整理的人才,尤其是能够结合政策问题构建做出大数据分析的人才少之又少.
3.对数据管理的挑战
大数据新兴时代的今天,政策问题构建的数据收集面临着数据量的爆炸,及因数据收集能力不足而导致可用数据匮乏的矛盾尴尬局面.一方面,海量的数据缺乏有效的筛选和处理,大量数据仍处于休眠状态,另一方面,优质的数据得不到有效的利用,导致政策问题的构建过程中可用、可信的数据极度匮乏.与此同时,在数据的管理上,也很容易引发数据碎片、数据孤岛等问题.传统政策问题构建的信息收集方式是以文件、报告为主的文本信息,虽然以电子手段保存,但是缺乏统一的格式和标准,只有散落的数据碎片,需要经过整合才能加以利用.电子政务发展至今,大部分的信息化平台已经建立,但是仍然存在着横向部门间信息不共享、纵向部门间信息不流通的问题,导致数据仅适用于本部门的信息孤岛.处理休眠数据、整合数据碎片、连接信息孤岛是一个浩大的工程,必须投入大量的人力、物力和财力才能得以改善,这也成为政策问题构建在大数据时代将要面临的一个巨大的挑战.
4.对数据应用的挑战
大数据是把双刃剑,在大数据技术发展并不完备、成熟的今天,仍然存在着数据安全方面的问题.一方面,网络信息技术应用不当可能引发公众参与和公众监督的无序化.随着移动互联网、各类社交网站、自媒体终端的不断发展,公众参与政策问题构建和表达自身诉求的意识越来越强烈,渠道也更加丰富、便捷.但是,由于网络监管的缺乏,易引发无序参与和参与过度.另一方面,表现在数据信息的安全和个人隐私得不到强有力的保障.首先,大数据时代下的政策问题构建虽然数据信息来源广泛丰富,但是不法分子破坏数据信息的渠道和方式也随之增多,使得网络监管较之以前面临更加严峻的挑战.其次,我国目前大数据技术仍然不足以支撑整个政策问题的构建,必须从技术先进的国家引入大数据系统,这也成为对我国信息安全的一大挑战.政府数据信息中包含着大量民众个人隐私信息,如果数据库遭到不法分子的恶意破坏,造成数据的泄露和外露,民众的个人隐私和安全将无法得到保障.
四、大数据时代公共政策问题构建的对策与建议
如何把握机遇,利用先进大数据技术改善现状,规避风险,发挥最大效用,是现阶段政策问题构建亟待解决的问题.
（一）转变构建思维,优化构建模式
想要将大数据融入政策问题构建中,第一步必须改变传统政策问题构建的思维观念.只有形成了大数据思维,才能切实的以大数据为基石,以大数据技术为构建手段,改善传统的构建方式和构建思路,新时期的新问题才能得到妥善的处理与解决.其次,完善政策问题构建制度和机制,创造适合大数据发展的政策问题构建环境.在政策问题构建的过程中,必须以数据为导向,互通信息,加强交流和沟通,打破数据壁垒,唤醒休眠数据,积极发挥大数据的优势和作用,不断完善各自运行机制,保障政策问题构建的科学化和化.最后,破除老旧习惯,构建现代政策问题构建模式.新的时代下,政策问题构建模式也必须与时俱进,构建并优化数据信息的来源和渠道,提高数据挖掘、处理、分析的技术,以数据为基础,结合实际分析情况,促进政策问题构建能力不断提高.
（二）努力提高技术,积极培养人才
在大数据时代,人才是关键.政策问题构建的改革也需要以人才的培养作为关键,针对性的培养既有大数据技能、也同时具备公共管理类知识的复合型大数据人才.可以在政策问题构建主体内部鼓励政策分析者努力学习大数据知识,提升大数据运用水平,提高政策问题构建能力；还可以有针对性的咨询大数据专业人才,积极聘请、吸引相关高素质人才加入到政策问题构建中来.在改革完善政策问题构建技术的过程中,努力提高大数据技术是不可或缺的步骤.政府政策问题构建主体必须准确的认识到自身现在所面临的困境和缺乏的能力,摒弃不合理的数据收集方法,改变样本量少、数据真实性差、数据分析流于形式等问题,建立数据收集、挖掘、处理、分析、测评系统,在技术上不断创新改革.积极吸取其他发达国家大数据政府建立的经验,学习别国先进技术,同时根据我国政策问题构建的现状和基本情况,探索一条符合我国政策问题构建的大数据发展道路.
（三）建立统一平台,消除数据壁垒
建立统一的大数据平台,能够有效改变数据碎片和数据孤岛的现状.一方面,数据开放需要大数据平台的支持.政府数据的开放是政策问题构建保持阳光透明的基本保证,能够使外部监督更好的发挥作用,为民众监督政策问题构建的全过程提供更全面的视角和更便捷的手段.另一方面,数据的交流沟通需要大数据平台的支持.在大数据平台上,政策问题构建各程序的数据不再是割裂分散的,而是相互沟通交融的,不仅做到了数据资源共享,还省去了数据重复收集的成本.碎片化的数据得到了整理与收集,信息孤岛被网络连接贯通,数据信息能够真正意义上的流通起来,破除了数据信息的壁垒；同时,在统一的平台上,政府、私人部门和民众之间能够进行畅通的交流,表达各自团体利益,充分激发数据活力,提升数据价值,使数据资源得到合理的配置和利用.
（四）完善法律保障,保护信息安全
大数据开放不意味着完全无条件的绝对的开放,也不意味着可以随意的使用,必须在保障政府、民众和私人部门自身安全隐私的前提下开放.政府必须不断提高信息网络技术,通过网络追踪,加强对不规范行为的监控和管理,一方面保障信息安全,一方面防止不法分子利用网络舆论引发参与无序问题.然而,单纯的技术手段并不能杜绝危险问题的发生,面对数据信息不安全、个人隐私外露等问题,只有法律是最有力有效的保障.政府必须尽快制定专门针对大数据的相关法律法规,明确管理者和使用者在数据使用中的权利和责任,充分利用法律武器,辅以技术手段,严防信息安全问题的发生.
[参考文献]
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[4]杨成虎.论政策问题构建的逻辑与程序[J].学习与实践,2010,（2）.
[5]钱再见.论多位理论视角中的政策问题构建[J]. 学术界,2013,（6）.
[6]罗昕.试论公共政策问题构建中对公共利益的考量[J].商,2015,（44）.
[7]陈振明.公共政策分析导论[M].北京:中国人民大学出版社,2015.
（责任编辑周吟吟）
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参考文献：
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