论文政府监管、非营利机构运营的荷兰社会住房模式，本文是关于运营论文范文素材与营利和政府监管和荷兰方面专升本毕业论文范文.
摘 要：荷兰的社会住房以覆盖面广、居住品质高等特点著称.在百余年的长期发展中,荷兰形成了在政府授权和监管下,由独立非营利机构“住房协会”以市场化方式提供和管理社会住房的发展模式.本文聚焦于荷兰社会住房发展中政府和住房协会的不同角色、住房协会的管理与运营框架,以及对住房协会社会责任的约束和监督机制,以期为我国保障性住房的发展与管理提供有益的经验借鉴与启示.
关键词： 保障性住房；荷兰社会住房；政府角色；运营架构；监督机制
“十二五”时期,我国明确要“构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系”,保障性安居工程建设取得历史性突破.根据国家“十三五”规划纲要的要求,“十三五”期间要将居住证持有人纳入城镇住房保障范围,把公租房扩大到非户籍人口.可以预见,在当前城镇化快速发展阶段,保障性住房的需求仍将进一步扩大.但另一方面,当前以政府为主建设运营保障性住房的模式,面临着政府财政资金压力和管理人员数量与经验不足等诸多问题,未来如何动员社会力量、实现保障性住房的可持续发展运营,是必须研究解决的重要问题.
荷兰的社会住房起步早、覆盖面广,经过百余年的发展,已形成在政府授权和监管下,由独立非营利机构“住房协会”以市场化方式提供和管理社会住房的发展模式.本文重点探讨荷兰政府在社会住房不同发展阶段中职责的变化,住房协会的核心任务、管理架构、资金运营框架以及约束监督机制,希望能够为我国保障性住房的运营管理提供可资借鉴的经验与启示.
1 荷兰社会住房的发展历程
在荷兰,社会住房指由政府授权的住房协会建设、出租和管理的,面向中低收入家庭提供的低租金住房（政府对租金上限进行控制）.荷兰社会住房以其所拥有的较大市场份额和较高住房品质著称,在欧洲具有非常独特的地位.
自1901 年以来,荷兰社会住房的发展可以划分为三大阶段.
（1）1901 年—二战：社会住房的早期发展阶段.1901 年,荷兰出台《住房法》,其基本思想是向低收入家庭提供由政府公共财政补贴的社会住房.《住房法》授予住房协会被认可的法律地位——作为只开发社会住房、接受国家监督的非营利机构,它们可以是政府监督下接受公共补贴和信贷支持的民营机构,也可以是政府直营的住房公司[1].在二战之前,荷兰社会住房处于发展初期,增长较为缓慢,1940 年全国有1 080 个住房协会,但平均只拥有55 套社会住房[2].截至1947 年,荷兰社会住房仅占住房总量的12% 左右,明显低于欧洲大陆其他国家[3].
（2）1945—1995 年：社会住房的快速发展阶段.二战之后由于很多住房在战争中被损毁,荷兰出现了严重的住房短缺问题.针对这一问题,地方政府在1950 和1960 年代直接参与了社会住房的建造和管理.到1960 年代中期,荷兰的战后重建计划已基本完成,政府对住房领域的直接干预逐渐减少.《住房法》在1962 年进行修订,明确住房协会在新建社会住房项目中拥有优先发展权的“首要地位”,地方政府只在住房协会的供给无法满足需要时才直接建设和管理社会住房.1974 年政府开始向低收入家庭提供住房补贴以提高其住房支付能力.在这一阶段,荷兰社会住房数量大幅增长,到1990 年代初期,社会住房在全部住房中所占比例达到了42%.
（3）1995 年至今：社会住房的市场化发展阶段.进入1990 年代后,住房短缺问题已基本解决,但用于社会住房建设补贴的公共财政支出不断飙升.在此背景下,荷兰政府于1995 年中止了对住房协会新建社会住房的一般性财产补贴,标志着荷兰社会住房体系开始进行全面的民营化和市场化改革.此后,地方政府基本退出了对社会住房的直接建设和管理；住房协会在承担向低收入群体提供低租金社会住房责任的前提下,开始实行市场化的独立运营和管理.
在过去20 年间,荷兰社会住房的数量始终稳定在240万套左右,但随着住房自有化政策的推进,荷兰自有住房的比重已上升到60%,而社会住房的比重则从1995 年的39% 下降到2012 年的31.3%,但此数据在欧洲国家中仍然是最高的（表1）.随着社会住房比重的降低,社会住房的供应对象也逐渐从普惠中低收入家庭转为更加聚焦低收入群体.
2 政府在荷兰社会住房发展中的职责
2.1 不同时期政府职责的变化
自1901 年《住房法》奠定社会住房发展法律基础的一个多世纪里,随着社会经济状况、住房条件和供需关系的变化,荷兰政府在促进社会住房发展方面的角色也在不断调整.大致而言,在社会住房发展目标从解决住房短缺向提升居住品质的转变过程中,政府的角色也逐渐从直接建设和分配社会住房转向支持和监督住房协会提供社会住房,从提供社会住房建设补贴转向提供低收入家庭房租补贴,从为住房协会直接提供贷款转向提供金融安全保障.
（1）住房建设
1901 年《住房法》在支持民营住房协会的同时,也支持地方政府通过直营住房公司建设社会住房.在相当长的一段时期内,地方政府在社会住房建设中占据主导地位.特别是二战后住房短缺问题非常严重,地方政府建设了大量社会住房——二战后到1960 年代末期,一半以上的社会住房都是由地方政府建设的.
1980 年代住房短缺问题得到缓解后,荷兰开始重新思考政府和住房协会的责任界定.自1990 年代中期开始,政府退出社会住房供应体系,地方政府公营的住房公司大量转变为住房协会,同时住房协会走向市场化发展.
（2）住房补贴
在住房补贴方面,荷兰经历了从“砖头补贴”向“人头补贴”的转变.《住房法》确定政府将对社会住房的供给方提供补贴,因而住房协会获得了新建社会住房的政府补贴.1970 年代后,随着住房供需矛盾的缓解,政府开始逐步削减对社会住房的补贴,自1995 年起完全停止向住房协会提供一般性的新建社会住房补贴,但住房协会仍然可以获得由地方政府提供的优惠的土地.
另一方面,自1974 年开始,荷兰政府开始面向低收入家庭提供房租补贴,使其能够在住房市场上有更多选择.此后,政府不断完善房租补贴制度,2012 年政府发放的房租补贴达到27.7 亿欧元[5],超过百万户家庭受益.
（3）金融支持
自1950 年始,荷兰政府开始向住房协会提供低于市场利率的贷款,由于政府贷款来自财政预算,实际上给政府带来了沉重的负担.针对这一问题,1980 年代荷兰政府决定从直接提供贷款转向构筑金融安全网络.
1983 年,住房协会全国联合会Aedes 成立了“社会住房担保基金”,为住房协会从银行贷款提供担保,而政府则为社会住房担保基金提供担保.1988 年,政府成立了“住房基金”,为遇到财务困难的住房协会提供支持.从而针对社会住房体系形成了由社会住房担保基金、住房基金以及政府提供最终担保的融资担保体制,这一体制形成后,政府于1988 年完全停止了向住房协会提供的直接贷款.
总体而言,荷兰政府在社会住房方面的角色,经历了从政府直接介入建设管理转向授权和监督住房协会以市场化方式运营、管理社会住房的历程.
2.2 不同行政层级政府的责任
荷兰的政府机构划分为三个行政层级：政府、省政府和市镇政府.在社会住房领域,不同行政层级的政府承担不同的责任.
（1）政府的责任
政府在住房方面的责任主要在于构建住房发展的法律与政策框架,目前其具体责任包括[6] ：
● 在《住房法》的基础上通过制定法律法规来促进住房的均衡供给；
● 确保住房领域各相关机构角色与责任的清晰分工；
● 创造条件以促进充足的可支付住房供给,包括调节租金（政府每年公布出租住房租金上限和租金上涨幅度上限标准）和修订相关法律法规；
● 确保住房的可支付性,对低收入和中低收入群体给予特别关注；
● 基于《住房补贴法》制定发放房租补贴和进行预算管理的政策,并防止资金滥用；
● 制定为特殊关注群体提供居所的相关政策；
● 对住房协会执行《社会租赁部门管理通则》的相关要求情况进行监管；
● 确保租户与房东协商确定出租住房管理的权利.
2013 年2 月,荷兰政府针对住房市场低迷、住房建设量大幅降低的问题,发布了新的《住房发展协议》,对2013—2017 年的住房发展相关事务作出安排[7].确定这一时期荷兰住房发展的主要目标为促进可持续的住房投资,促进出租住房市场的均衡发展,继续促进住房自有化,关怀弱势群体的居住需求；并明确了出租住房租金增长幅度控制、增加对初次购房者贷款资助、对社会住房物业税减征、增加针对低收入群体的住房补贴预算等措施（表2）.
（2）省政府的责任
省政府在住房方面的直接责任相对较少,主要是发挥协调作用,包括：
● 确定全省层面的住房发展任务；
● 促进市镇住房空间布局和地方住房政策的相互衔接.
（3）市镇政府的责任
市镇政府对本地住房发展负有直接责任,一方面要落实国家的住房政策,另一方面要通过各种地方政策确保住房供应和住房质量,其责任主要包括：
● 与住房协会、居民组织和其他相关利益群体共同协商,制定市镇住房发展目标和任务；
● 与住房协会协商制定住房发展协议,明确住房协会的任务；
● 制定社会住房分配等住房领域相关法规和政策；
● 制定相关空间规划和土地使用规划；
● 作为公共空间的所有者和责任者,负责公共空间的维护和改善；
● 发放建设许可.
3 住房协会的管理与运营架构
3.1 住房协会的核心任务
住房协会是政府授权的、独立的非营利性机构,主要承担向目标群体（一定收入以下的中低收入家庭、老年人和残疾人等）提供社会住房的公共责任.2012 年,荷兰共有383个住房协会,管理着241 万套社会住房.
荷兰政府将住房协会任务的责任界定为[8] 建设、出租和管理社会住房,以及与社会住房直接相关的具有社会服务功能的设施,如社区中心等；住房协会受市镇政府的直接监管；住房协会的规模须与其所在区域的住房市场及其自身核心社会功能相匹配；住房协会从房租增长中获得的额外收入须纳税.
根据《社会租赁部门管理通则》的规定,住房协会主要承担六项核心任务：
（1）优先向目标群体提供适当的住房,确保低收入家庭优先获得低租金住房；
（2）保持社会住房的居住质量,对存量社会住房进行维修、维护和更新,并新建社会住房；
（3）确保租户参与社会住房管理和新的发展方针的制定；
（4）确保住房协会财务方面的可持续运转；
（5）致力于提高社会住房所在邻里的生活品质；
（6）在社会住房建设管理中兼顾对特殊群体（如老年人、残疾人等）的社会关怀.
3.2 欧盟框架下住房协会的SGEI 与非SGEI 项目划分根据欧盟的规定,住房属于一般经济利益服务（SGEI:Service of General Economic Interest）项目,政府可以对于提供这类服务项目的活动提供补贴.同时,欧盟以及荷兰政府都认为,不应将住房协会的所有住房相关项目均视为SGEI 项目.
荷兰政府将住房协会针对目标群体提供的社会住房和在公开市场上参与竞争的住房项目,区分为SGEI 项目和非SGEI 项目[9],以避免政府资助和支持被用于后者.具体而言,SGEI 项目包括：（1）建设、出租、维护、更新和出售租金受政府调控的社会住房；（2）改善与社会住房相关的居住环境的品质；（3）建设、出租和维护社会服务设施.而租金不受政府调控的租赁住房、商业用途房产、产权住房等相关的建设、租售、维护等方面的项目则属于非SGEI 项目.
对于SGEI 项目,政府的资助和支持包括：由住房基金提供的财政救援、由政府为社会住房担保基金提供的融资担保,以及由地方政府提供的优惠的土地.通过SGEI 项目和非SGEI 项目的划分,荷兰政府将资助和补贴范围聚焦于针对目标群体提供的社会住房,也有效引导了住房协会核心任务的发展.
3.3 住房协会的管理架构
目前,绝大部分住房协会的法定形式为基金会,中等规模住房协会的管理架构主要包括三部分（图1）.
（1）监督理事会：对住房协会的各项职能和业务进行监督.理事会一般包括7~9 名成员,法定成员数量最少为5 名并必须为奇数.根据政府相关规定,理事会要最少保留2 个席位给租户组织提名的理事候选人；理事会其他成员来自不同业务领域,包括管理、财务、社会事务、技术部门等.
（2）管理人员.一般有1 名经理总体负责管理工作,并有若干名副经理分别负责技术管理（响应租户保修、房屋定期维护、新建房屋项目等）、租户管理（物业管理、租户服务、租金收取、违规与纠纷处理、邻里与社区建设等）和财务管理（帐票管理、报表管理、风险控制、税务管理、资金管理等）.
租户管理由于涉及居住与生活的方方面面,为保证服务质量,一般会根据社会住房管理规模划分为若干地区,并配置地区经理管理具体事务.
（3）租户组织.一般在多户住宅楼栋中租户都成立了租户委员会,各委员会派出代表组建租户理事会,与住房协会进行沟通协商参与管理,行使法律授予租户组织的知情权、协商权和建议权.同时租户理事会可提名2 名代表加入监督理事会,对住房协会的管理进行监督.
不同的住房协会管理架构也可能存在差异,有些住房协会选择按照住房管理（划分为不同地区）、资源管理（战略资产管理、财务管理等）和工程管理（工程准备和工程管理）的方式来安排管理架构.此外,规模较大的住房协会由于管理住房数量大,需要处理的业务更为繁杂,一般也会采取更为专业化细分的管理架构.
3.4 住房协会资金运营框架
在1995 年住房协会走向民营化和市场化经营后,其市场竞争力和经济实力不断增强,形成了较为成熟和完善的资金运营框架（图2）.2012 年住房协会拥有的总资产达到1 295 亿欧元,其中固定资产1 200.69 亿欧元,金融资产24.19 亿欧元,流动资产70.15 亿欧元[5].
住房协会的收入主要来源于社会住房的租售和少量的政府补贴,同时可以获得政府担保下的银行贷款来补足所需资金.
（1）社会住房的出租和出售收入.荷兰住房协会拥有241万套社会住房,租金是其主要收入,2012 年住房协会的租金收入达到132 亿欧元.在政府鼓励住房自有化的政策下,住房协会可以出售部分存量社会住房和新建住房.2012 年,住房协会共出售社会住房1.8 万套（占社会住房总量的0.75%）,获得收入11.59 亿欧元.
（2）政府补贴.1995 年,荷兰政府停止发放用于社会住房建设的补贴,仅对某些城市更新项目给予补贴.2012 年,住房协会获得与城市更新项目相关的补贴数量为3 400 万欧元,在全部收入中所占比例较低.此外,由于获得政府房租补贴的低收入家庭大多租住社会住房,因而住房协会租金收入中有一部分是实际来源于政府的.2012 年,荷兰政府共发放房租补贴27.7 亿欧元.
（3）政府担保下的银行贷款.住房协会可以通过 “社会住房担保基金”的担保,从银行获得低于市场利率10% 的优惠利率贷款.此外,出现财务困难的住房协会可以获得“住房基金”提供的补贴或无息贷款.
住房协会的支出主要包括贷款利息、非营利性投资（主要为城市更新、新建社会住房和其他社会服务设施）、经营费用和维护费用.2012 年,住房协会支出的以上款项分别为37.54 亿欧元、35.5 亿欧元、34.66 亿欧元和32.39 亿欧元.总体而言,住房协会能够达到收支平衡,运营状况良好（表3）.
事实上,通过租金回收社会住房建设成本需要一个较长周期.有研究表明,一套面积75 m2 的社会住房需要27 年时间的运营,才能回收成本开始盈利[9].目前荷兰住房协会的雄厚经济实力和良好运营状况,是过去一个世纪在政府持续财政支持下,住房协会不断增加资本积累形成的.
4 对住房协会社会责任的约束与监督机制
尽管住房协会是市场化运营的独立机构,但因承担着向中低收入家庭提供社会住房的社会责任,因而对其社会责任履行情况的约束与监督非常严格,主要包括：法律法规的约束、政府的监管、住房协会的行业自律和机构内部监督,以及社会组织监督等.
4.1 法律法规的约束
住房协会获得政府授权和经营运转的法律基础是《住房法》,其主要任务和职能则需遵循《社会租赁部门管理通则》的相关规定.
《社会租赁部门管理通则》于1993 年开始实施,其中明确了住房协会的核心任务,并要求住房协会必须满足业绩标准.住房协会只能提供社会住房服务,以优先安置政策规定的目标群体（收入符合规定的家庭）,并确保机构的服务延续性.
此外,1998 年颁布实施的《协商法》要求包括住房协会在内的出租住房所有者,在涉及租金、房屋维修维护与更新、住房管理等方面的问题时,必须与租户进行协商,从而确保了租户的知情权、协商权和建议权.
4.2 政府的监管
（1）政府的监管.政府通过住房基金对住房协会进行财务监管.住房基金要求住房协会每年向其提供详尽的财务报告,并据此评估住房协会的责任履行和财务安全状况,从而为政府制定和调整住房政策提供依据.此外,各住房协会每年要向政府提交年度报告,说明其社会住房建设与管理运营情况,并向社会公布.
（2）市镇政府的监管.市镇政府的监管方式主要是与住房协会协商拟定地方住房发展协议,并定期检查协议履行情况.
4.3 住房协会的行业自律和机构内部监督
住房协会的行业自律主要来自于Aedes.Aedes 成立于1998 年,是住房协会的全国性行业联合组织,目前有95%以上的住房协会是Aedes 成员.Aedes 致力于提供社会住房、改善住房市场功能和提供专业化住房服务,并代表住房协会的利益与政府进行相关事宜的协商.Aedes 制定了住房协会的行业行为规范[11],涉及住房协会的社会责任、管理与监督、行业*、资源使用等方面的行业自律内容.
对于单个的住房协会来说,在其管理架构中一般都设置有监督理事会,来对住房协会的各项职能和业务进行监督.
4.4 社会组织监督
此外,在荷兰还有专门的社会组织——住房协会出租部门质量中心（KWH）,对住房协会的服务进行监督,定期发布对各住房协会的评级标签.KWH 成立于1995 年,是Aedes 的合作组织,对各住房协会的服务表现进行评估,并定期向社会发布评级标签结果.目前KWH 共有六种标签,包括：社会住房出租管理标签、租户参与标签、社会发展标签、优秀雇主标签、优秀管理标签、可持续发展标签等.租户和希望租赁社会住房的家庭可以从KWH 网站上查询所在城市住房协会的评级标签.这促进了不同住房协会间的良性竞争,也有利于提高住房协会对社会住房的管理和服务水平（表4）.
5 荷兰经验对我国保障性住房发展的启示
5.1 构建保障性住房发展的法律法规基础
健全的法律法规是住房发展的重要保证.为了应对工业化和城市化过程中严重的住房问题,1901 年荷兰成为世界上首个颁布《住房法》的国家.此后,根据社会经济的发展不断对《住房法》进行修改和完善,并颁布了一系列相关补充性法规,形成了社会住房发展的法律基础.
目前,我国尚未形成完善的保障性住房发展法律框架.一方面,住房保障领域尚无专门的法律,均为行政法规和部门规章,法律层级低；另一方面,现有法规政策涉及面较窄,侧重保障性住房建设与分配,而在运营管理方面缺乏具体措施.住房发展是关系国计民生的重大问题,应制定颁布《住房法》,以更高层级的法律形式促进和规范住房,特别是作为政府公共职能的保障性住房的发展.同时,应针对保障性住房大量投入使用后面临运营管理困难的情况,研究制定关于保障性住房管理机构设置、资金运营系统建构、相关服务提供、住户权益保护、分配与运营监督管理等问题的配套法规,健全保障性住房发展的法律法规体系.
5.2 坚持政府在保障性住房发展中的主导作用
为低收入群体提供适宜的住房是政府的职责之一.尽管荷兰政府在社会住房发展方面的职能不断调整,逐步退出了对社会住房的直接建设和管理,但政府始终在社会住房发展中发挥着主导作用.目前,政府主要通过税收、房租补贴、设置社会住房租金标准等手段保持对社会住房的调控.
在1990 年代末我国城镇住房制度改革后,强调了住房的经济功能,房地产市场得到蓬勃发展,然而对住房的社会功能重视不足,保障性住房建设相对滞后.“十二五”期间,保障性安居工程的建设力度大大加强,政府在保障性住房的建设、分配和管理中发挥了重要作用.“十三五”期间,我国住房保障将实行实物保障与货币补贴并举,逐步加大租赁补贴发放力度,实物房源从新建为主转向多渠道筹集.直接建设规模的减少,并不意味政府主导作用的降低,未来仍需将解决群众的基本居住问题作为住房发展的首要目标,结合实际需求和保障能力提供实物房源和租赁补贴,解决城镇中低收入住房困难家庭的基本居住需求.
5.3 组建负责保障性住房建设与运营的非营利性实施机构
荷兰的社会住房由政府授权的非营利机构“住房协会”负责建设与管理.住房协会在多年发展过程中积累了丰富的经验,具有很高的效率和专业性,形成了完善的管理与运营机制.为确保住房协会向中低收入群体提供社会住房的社会责任得到有效落实,荷兰采取了法律法规约束、政府监管、住房协会行业自律和机构内部监督、社会组织监督等约束与监督机制.
在我国保障性住房建设中,地方政府在和省级财政补贴下承担了主要任务.随着大量保障性住房的建成和投入使用,在管理运营方面面临人员配置不足、缺乏专业化管理经验等问题,难以满足实际需要.针对这一问题,可参考荷兰的经验,探索将保障性住房的监管和实施机构分离,政府健全住房保障监管机构,主要承担政策制定和监督监管职责；同时组建专门的非营利性实施机构,在政府授权和监督下,负责保障性住房的建设、筹集、分配和运营管理的具体工作.我国已有一些城市采取了这一做法,如北京市住建委下设住房保障办公室,主要负责制定相关规划和政策措施、保障性住房房源筹集和分配的协调与管理工作、组织和指导住房保障对象的资格审查和备案管理等[13] ；并于2011 年组建了国有企业属性的北京市保障性住房建设投资中心,主要承担市级保障性住房投融资、建设收购和运营管理三大平台职能[14].
5.4 建构可持续的保障性住房资金运营系统
荷兰的社会住房在发展初期,资金主要源于政府的财政投入,自1995 年开始实施市场化运营,目前已形成了以社会住房的租金和出售收入为主,以政府担保下的银行贷款为补充的资金运营系统.早期大量的政府建设投入、住房协会多年持续经营的积累和近年来社会住房的出售,是住房协会持续提供高品质社会住房的基础.
在我国,当前保障性住房正处于快速发展时期,政府投入是主要的建设资金来源,包括和省级政府的财政补贴、地方政府使用一定比例的土地出让净收益和公积金增值收益等方式.从保障性住房的长期发展来看,需要建立保障性住房运营管理的可持续发展机制.首先,提供住房保障是政府重要的公共服务职责,政府需要保持相对稳定的资金投入,要为住房保障“买单”和“托底”,稳定投入渠道和资金投入规模.并应结合城镇化发展,立足责权对应,建立与农业转移人口市民化挂钩的住房保障投入财政分担机制[15],可考虑财政专项资金重点支持跨省流动农民工的住房保障、省级财政专项资金重点支持本省跨市县流动农民工的住房保障、市县财政专项资金重点用于本市县户籍人口的住房保障,确保财政分级稳定投入,推动住房保障服务均等化.其次,作为政府财政资金投入的补充,应采取多种措施支持保障性住房建设运营实施机构的市场化运作.例如允许其建设一定比例、用于出租出售的商品住房或配套商业设施,在保障性住房供需矛盾缓解后向符合条件的租户出售一定数量的保障性住房等.但须明确其所获收益应全部用于保障性住房的建设和运营、服务,并由政府进行监管和审计,逐步形成可持续的保障性住房资金运营系统.
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参考文献：
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