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5月9日,国家安全监管总局印发了《对安全生产领域失信行为开展联合惩戒的实施办法》（以下简称《实施办法》）,从目的依据、纳人情形、管理时限、工作责任和程序及相关保障措施等方面,分别作出规定.这是安全生产领域认真贯彻落实党、国务院关于加强社会信用体系建设一系列决策部署的重要举措.
一、《实施办法》出台的主要背景
近两年来,国务院先后出台了《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》等6件具有顶层设计意义的重要文件.为切实强化社会信用体系建设,国家层面上,建立了以国家发展改革委、中国人民银行牵头的社会信用体系建设部际联席会议制度（目前成员单位已达到47家）,建立了常态化的诚信例会、业务协同、督促检查和绩效考核等制度措施,全面构建以信用为核心、以联合奖惩为手段的新型监管机制.
总局党组高度重视安全生产诚信体系建设,将其作为提升安全生产领域治理体系和治理能力现代化水平的有效途径,作为创新安全监管机制、有效落实企业安全生产主体责任的重要举措来认识和推动在组织领导方面,总局率先申请成为部际联席会议成员单位,并将诚信建设的相关规定首次纳入新安全生产法和安全生产巡查、考核的重要内容.成立了总局安全诚信体系建设工作领导小组,建立了由具体牵头抓总、相关司局分工协作、有关单位强化技术支撑的责任保障体系,统筹强化组织协调和督促推进.在顶层设计和制度建设方面,将安全生产诚信体系建设的总体要求、制度框架、机制保障和基础支撑等方面的内容纳入有关法律法规和政策文件中.在总局政府网站设立专栏,集中安全生产领域违法失信行为,及时实施政策解读、舆情回应和信息发布更新,弘扬以人为本、关注安全、诚实守信的社会风尚.
二、《实施办法>有关条款的说明
《实施办法》共12条,主要内容可概括为以下几个方面：
（一）关于联合惩戒对象标准的界定.《实施办法》第二条明确了生产经营单位及其有关人员的10种失信行为的具体情形,既包括生产经营单位在生产经营建设过程中发生的失信行为,也包括责任事故发生之后的失信行为,同时涉及相关技术服务机构的失信行为.界定失信行为的具体标准,主要基于以下几点考虑：
一是注重法治和德治相融合.10项失信行为具体标准,既是法律法规层面,也是道德诚信层面上需要共同惩戒的行为.对于安全失信行为,既通过法律的强制性加以规范,让行为主体失“里子”,又通过向全社会公告和公开等让其失“面子”,有效督促生产经营单位和技术服务机构切实提升安全诚信水平.
二是突出因未依法依规履职尽责造成严重后果的行为.如第二条第1款“发生较大及以上生产安全责任事故,或2年内累计发生3起及以上造成人员死亡的一般生产安全责任事故的”.
三是突出主观故意的失信行为.如第二条第2—6款、第9款,涵盖了从安全生产许可到生产经营过程管理再到发生事故后等环节的失信行为,重点突出存在“欺骗”“瞒报”“伪造”“阻碍”“对抗”等主观故意行为,即使未造成严重后果,也应纳入联合惩戒对象管理.
四是突出重点行业领域.如“矿山、危险化学品、金属冶炼等高危行业建设项目安全设施未经验收合格即投人生产和使用的”（第7款）、“矿山生产经营单位存在超层越界开采、以探代采行为的”（第8款）等情形,要纳入联合惩戒对象管理.
五是体现了安全生产与职业健康一体化监管的要求.《实施办法》中第二条第3款中“或职业病危害严重超标,不及时整改,仍组织从业人员冒险作的”,第10款“安全生产和职业健康技术服务机构出具虚假报告或证明,违规转让或出借资质的”,将安全生产与职业健康进行统一界定,倒逼企业切实做到诚信守法,全面协调强化安全生产与职业健康工作.
（二）关于联合惩戒对象和“黑名单”统一管理.《实施办法》第三条将联合惩戒对象存在严重违法违规行为并符合以下三种情形之一的,纳入“黑名单”管理：一是发生重特大生产安全责任事故的；二是一年内累计发生二起较大生产安全责任事故的；三是发生性质恶劣、危害性严重、社会影响大的典型较大生产安全责任事故的.
在联合惩戒备忘录签署之前出台的“黑名单”管理暂行规定,界定了纳入“黑名单”管理的5项具体标准.《暂行规定》实施两年多来,各级安全监管部门向社会公布了1 132家“黑名单”企业和37名终身不得担任煤矿矿长的人员名单,其中,总局层面先后发布并惩戒了3批纳入国家级安全生产“黑名单”管理的企业,引起了广泛而积极的社会反响,效果总体良好.《暂行规定》实施过程中,各地对“黑名单”标准的科学性、合理性和可操作性等,相继提出许多合理化建议.
该《实施办法》将“黑名单”作为联合惩戒对象的一部分,实施一体化管理,废止了原先的《生产经营单位不良信用记录“黑名单”管理暂行规定》.目前《实施办法》中的1 0项情形,基本涵盖了此前《暂行规定》的5项情形,且更科学、更合理也更具操作性.将“黑名单”作为需要实施联合惩戒行为中失信程度最高、导致后果最严重的一部分进行单列,实施比一般联合惩戒对象更加严格、严厉的惩戒措施,这样同时也可以有效避免两套体系同时运行给各地区带来的不便.
（三）关于其他条款的内容.一是明确了责任.坚持“谁采集、谁负责”和“属地管理”原则,明确“各省级安全监管监察部门要落实主要负责人责任制,建立联合惩戒信息管理制度,严格规范信息的采集、审核、报送和异议处等相关工作”（第四条）,以及依法依规严格落实各项惩戒措施（第八条）.安全监管总局负责对各地区报送的信息进行分类、审核、审议、通报、发布和移出等相关工作（第五条、第七条）,负责“通过事故接报系统,以及安全生产巡查、督查、检查等渠道获取有关信息”并实施相关管理（第五条）,负责建立相关后续的工作保障机制（第九条、第十条）,包括“建立联合惩戒的跟踪、监测、统计、评估、问责和公开机制”及考核问责等,形成各司其责、责任明确、环环相扣的闭环管理系统.
二是明确了有关时限要求.对相关工作时间节点等,提出了多处规范性或量化要求,如,联合惩戒对象和“黑名单”管理的期限为1年,有关法律法规另有规定的依其规定（第六条）；要求省级安全监管监察部门每月10日前将本地区失信主体相关信息及开展联合惩戒情况报送总局（第四条）；规定被惩戒对象须在管理期满前30个工作日内向所在地县级及以上安全监管监察部门提出移出申请（第七条）等,体现了从严从实推进工作的思想.
三是对信息报送作了统一规范.要求每条信息的要素应包括“单位名称、注册地址、统一的社会信用代码、主要负责人、号、失信行为简况、信息采集机关、是否纳入‘黑名单’及纳入理由”和及电话等,便于基层操作,也为实现相关部门间共建共享创造有利条件.目前,正在研究更科学合理的工作操作规范和管理措施,以切实提高工作成效.
（来源：201 7年6月27日安全监管总局）（编辑／范朝文）
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参考文献：
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