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文/丁贤
自2015年11月,市十四届人大常委会第二十四次会议第一次审议条例草案,至2016年7月常委会会议表决通过,《上海市急救医疗服务条例》（以下简称条例）整个立法过程历时八个月.回顾整个立法过程,条例草案共经历了三次审议方交付表决,包括两次分组审议和一次大会审议,体现了常委会对本条例的高度重视,做到了研究充分、审议充分和修改充分.
破除急救隔阂,着力体现“三位一体”
围绕完善条例草案,法制委、法工委开展了一系列立法调研：在条例草案向社会公开征求意见的基础上,灵活运用座谈会、论证会、研讨会和实地调研等多种调研形式,多方面、多渠道地听取院前急救机构、院内急救机构及其上级主管部门、相关社会组织、人大代表、医护人员、律师、专家和广大市民的意见,并认真吸收采纳.对于社会各方面关注度高、分歧较大的问题,还数次召开专家论证会深入讨论以形成共识.
在立法的指导思想和主要制度设计上,考虑到院前急救、院内急救的救治过程对于患者而言是不可分割的整体,任何一个环节的疏忽、脱节都有可能影响患者的最终抢救结果；同时,也考虑到在院前急救人员到达前,现场其他人员的第一时间救治也十分重要,因此,法制委坚持以院前急救、院内急救和社会急救“三位一体”的急救医疗服务理念为立法指导思想,力求解决社会反映强烈的难点问题,突出针对性和可操作性.这在全国各省市急救医疗立法中尚属首次,有利于院前急救、院内急救和社会急救之间的隔阂,全面提升急救医疗服务水平.
急诊扎推,如何解决“请不出”
长期以来,本市各三甲医院急诊室患者集中,医院不堪重负.当前急诊室中有一些患者并非急危重症等需要急救的病人,医院的急诊资源被大量非急诊急救病人占用,在一定程度上影响了真正需要救治的急危重患者,造成了“急救不急”的现象.在常委会审议过程中,如何改变“急救不急”的现象,使得医疗资源得到最大程度的利用,引起了各位常委会组成人员的共鸣.
随后,法制委、法工委带着问题赴上海申康医药发展中心开展立法调研,面对面交流,寻求问题的解决方案.随着调研的深入,实施急诊分级救治,引导患者合理分流,提高急诊科的效率,成为各方的一致共识.同时,很多实施中的细节问题也一再被提及:“急诊分级救治目前仅有行业标准,没有统一的规范性文件,如何操作”“如果有病人质疑医院的分级标准,后续如何处理”等.
随着调研的深入,我们深知急诊分级救治不是光喊喊口号那么简单的事情,而是要设计一整套相互配合的制度,扎扎实实地向前推进.第一步,是要在条例中将急诊分级救治制度予以固化,明确其法律地位,使得这项制度的实施于法有据；第二步,要求市卫生计生部门尽快制定、完善急诊分级救治标准,明确实施的目标和措施；第三步,要求院内急救机构依据急诊分级救治标准,制定本单位的执行制度,引导急诊患者合理分流,逐步实现按照患者疾病严重程度进行分级,并决定救治的优先次序.
条例实施后,令人欣喜的是,急诊分级救治制度已在本市各大医院全面推行.有了法规的保驾护航,急诊分级的实施越来越有序,市民的知晓度和接受度也不断提高,越来越多需要急救的急危重患者得到及时有效的救治.
“好人法”如何让善意施救者无后顾之忧
路遇他人突发疾病,该不该救？怎么救？这是摆在每一个施救者和准施救者面前的难题.鼓励和倡导紧急现场救护行为,激发社会正能量,让善心善行没有后顾之忧,是本次急救医疗立法的宗旨之一.因此,条例也被媒体称为“沪版好人法”,在立法伊始便备受关注并被社会寄予厚望.
条例草案规定,因紧急现场救护行为对患者造成损害的,经过合法程序认定,由政府予以补偿.在立法调研过程中,围绕是否免责的讨论和辩论同样激烈.一种意见认为,紧急现场救护行为是一种无偿的、善意的人道主义救助,世界主流“好人法”都明确规定施救者不需要承担法律责任,这样可以鼓励更多的人敢于行善.另一种意见认为,紧急现场救护行为是否免责的问题涉及基本民事制度,属国家专属立法权限,应该根据上位法来规定.还有的意见认为,草案中“由政府予以补偿”规定对施救者的保护力度不够,建议由社会组织通过设立专项基金、商业保险等形式,给予施救人奖励或保障.
由于该问题涉及面非常广,专业性也很强,法制委查阅了国内外相关立法资料,还特地召开了两场立法论证会,邀请了医学、法学、司法系统以及保险业等方面的专家参与讨论和研究.在此基础上,法制委认为：紧急现场救护行为是一种人道主义救助,地方立法应当在全社会鼓励和倡导这一救护行为.为此,条例鼓励“市民拨打120专线电话进行急救呼叫,可以在医疗急救指挥调度人员的指导下开展紧急救助,也可以根据现场情况开展紧急救助,为急救提供便利”,鼓励“具备急救技能的市民,对急危重患者按照急救操作规范实施紧急现场救护”,鼓励“经过培训的人员使用自动体外除颤仪等急救器械进行紧急现场救护”.同时,为了消除施救人的后顾之忧,在全社会营造积极参与急救的良好氛围,条例规定“紧急现场救护行为受法律保护,对患者造成损害的,依法不承担法律责任”“市人民政府应当采取措施鼓励社会组织通过商业保险、奖励、捐赠等形式,支持和引导市民参与紧急现场救护”.
在条例实施后,市卫计委、市医疗急救中心加大了宣传贯彻力度,通过专题电视解读、拍摄急救纪实片、急救培训、急救学术交流等各种方式宣传条例,提高条例的知晓度,力求市民的最大支持和配合.在之后举行的上海国际马拉松比赛中,在每日出行人数最多的轨道交通中,都涌现出了普通市民对突发疾病的患者伸出援手、及时进行救治的事例,这也体现了条例制定的初衷.
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参考文献：
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