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关于失地农民类毕业论文范文 跟国外解决失地农民问题的经验有关论文范文资料

分类:文献综述 原创主题:失地农民论文 发表时间: 2024-01-13

国外解决失地农民问题的经验,本文是关于失地农民类毕业论文范文跟失地农民和失地农民问题和经验相关学年毕业论文范文.

国外解决失地农民问题的

经验研究

刘民培刘静静

(海南大学政治与公共管理学院海口570228)

摘 要:本文通过分析发达国家产生失地农民的背景以及解决失地农民问题的办法,在借鉴发达国家经验的基础上提出,提出了规范征地审批程序、完善土地征收补偿机制和建立多样化的失地农民就业渠道政策建议,以期为解决中国的失地农民问题提供参考.

关键词:发达国家;失地农民;经验;启示

DOI:1013856/jcn111097/s201610003

随着中国城市化的不断发展以及工业化进程的不断推进,对农村集体土地征收的力度不断加大,失地农民的数量也不断增加,他们既有别于农民,又不同于城市居民.失地农民问题如果不能得到妥善的解决,必然会影响到中国城市化的进程.发达国家由于较早地开展了工业化和城市化,在解决失地农民问题上积累了一定的经验,因此,分析并借鉴国外成功的经验和做法对于中国解决失地农民问题有着重要的意义.

1国外解决失地农民问题的经验

11美国

111失地农民问题产生的背景

19世纪60年代的内战给美国造成了巨大的破坏,但同时也带来了巨大的机遇.首先,促进了美国土地的利用与开发.其次,由于大量公地的授予,特别是大量铁路土地的授予,刺激了美国铁路事业的大发展,由此带动了美国工业化的发展.但随着美国经济的快速发展,同时也出现了一些社会问题,以失地农民问题尤为突出.由于政府对铁路授地过多,影响到农民获得土地的机会,尤其是获得好地的机会.在美国经济危机的影响下,因抵押而带来的失地农民的数量不断增多,许多农民为了维持生计只能依靠出租或出售土地.据统计,当时无地农民与不完全拥有土地的农民数量约占农民总数的一半.因此,在美国经济危机的影响下,拥有土地的农民的比例不断减少.

112解决的办法

(1)土地征收过程中严格规范政府行为.美国宪法规定:“非依正当法律保护程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产;非有合法补偿,不得征用私有财产供公共使用”\[1\].首先,美国土地征收中的公共利益在表述上为“公共使用”,在美国土地征收的历史上“公共使用”形成了狭义和广义两种观点.在殖民地和美国独立之初,狭义观点占主要地位,该观点认为“公共使用”是要求被征收的财产为公众直接使用或有权实际使用.19世纪下半叶,随着工业革命的开展以及美国经济的发展,狭义的“公共使用”已经不再符合当时美国经济社会的发展需要.广义的“公共使用”观点不要求被征收的土地为公众直接使用,只要能够促进公共利益或公共目的.其次,为了规范政府土地征收行为,美国制定了非常严格的土地征收程序.①预备程序.行政机关做出征地的决定.②合法进入财产并且调查.确定某种用途最适合和需要征收多少土地.③评估.对被征收的财产进行评估.④协商购买.征收者必须尝试和财产所有人通过协议购买的方式取得财产.⑤征收申请.向合适的法院提出征收申请.⑥通知和公告.通知被征地农民,通知给予财产所有人,通过采取一些措施或提出一些异议来保护他们财产以及公平补偿权利的机会.⑦听证.主要是对征收目的及合法性的认证.⑧审判.法官对征收目的的合法性及补偿数额进行审判.⑨对补偿数额的调整.第三,美国的征地必须有合法的征地补偿.土地补偿标准主要:①以市场为基准.②加上土地未来的预期价值.③对土地所有者的权益加以补偿.除此之外,美国还对因土地征收而对周围土地所有者带来的损失也给予一定的补偿.

(2)重视就业保障制度.美国灵活的户籍管理制度,操作手续方便简单,失地农民可自由向其他地区流动,为美国失地农民寻找新的生计提供了完备的条件.失地农民如果离开家乡到其他地区就业,只需将个人资料转到新住址所在地的相应机构,并向当地城市申请一个社会安全号码,就可以在当地居住或工作.美国政府还先后颁布了《就业法》《莫雷尔法》,以法律法规的形式将公共就业作为政府部门的职责所在,以立法的形式保障农民的就业培训.

12英国

121失地农民问题产生的背景

在中世纪晚期和近代早期,英国按照土地质量的标准,将若干土地划分为零散的“条田”,使农民大致得到相对质量均匀的土地,这一土地制度称为“敞田制”.但这一做法使农民的土地零散地分布在各个区域.在十四五世纪,随着农业的发展,出于提高劳动生产率的目的,农民之间自愿交换或收购对方的条田,使自己的土地集中成片,这一行为在一定程度上已经具备了“圈地”的性质.所谓圈地,即庄园主、贵族们通过暴力手段,用篱笆、栅栏、矮墙、渠沟把公有土地或者农民的份地圈占起来,目的在于把零散土地集中起来,使之变成私有的大牧场、大农场\[2\].15世纪末,由于英国纺织业的快速发展,市场上对羊毛的需求不断增加,在此基础上,英国的养羊业变得有利可图.由于养羊的利润远远高于发展农业的利润,在这种利益差的刺激下,英国的贵族、地主、富农们决定改耕地为牧场并开始圈占农民的土地,这就是英国历史上的圈地运动.在英国圈地运动的过程中,许多农民被迫失去他们赖以生存的土地,成为在资本主义原始积累中产生的最早的农村富余劳动力,英国也因此产生了大量的失地农民.

122解决的办法

(1)“强制购买”与土地征收补偿制度.在英国与土地征收等同的法律概念为“强制购买”.首先,英国的强制购买遵从公益性和补偿性原则.英国的强制购买要求为了公共利益而进行,但是在英国其公共利益不局限于狭义的公共使用,在英国除了为公共事业可以实施强制购买外,在保证土地得到最合适和最经济的开发使用也可实施强制购买.其次,英国强制购买的程序较为烦琐.1946年的《土地获得(授权程序)法》和1981年的《土地取得法》详细地介绍了英国的强制购买程序.英国强制购买的关键程序可以分为两个阶段:第一阶段,要获得上级审批,一般是以征收机构做出正式的征地决议,然后统计、记录拟征地相关信息并制作强制购买令,报上级审批机构审批.第二阶段,是征地的正式实施,须在获得强制购买令审批的基础上实施占有,征收机构按照被征收土地的状况实施补偿.第三,英国对于征收补偿的范围涉及多个方面,即在强制购买的过程中所有直接或间接受到影响的人或权利均可得到补偿.英国的征地补偿主要有以下5个方面:①对土地开发潜力的补偿.②对土地额外开发的补偿.③对涉及抵押的土地补偿.④被征收土地无市场时的补偿.⑤侵扰补偿.

(2)大力发展第三产业吸纳失地农民就业.由于失地农民不能适应新的生产技术常常面临失业问题,英国政府除了采取就地安置、对失地农民进行补偿以及协助社会保障措施来维持失地农民基本的生活外,采取措施鼓励第三产业的发展,为失地农民提供相关就业岗位.此外,为了使失地农民适应新的工作岗位,英国政府还开办一系列的职业技能培训,接受过职业技能培训的失地农民可以从事由政府安排的工作外也可以自由择业,从不同方面满足失地农民的就业需求.从20世纪80年代以后,政府先后建立了多个企业区,对区内的企业实行特殊的优惠政策,使这些企业在吸纳农村劳动力上发挥了重要作用.同时通过税收收集资金,大力实施养老金制度,为失地农民提供相关福利待遇\[3\].

13法国

131失地农民问题产生的背景

18世纪法国农业革命所带来的局部的、零星的圈地运动在一定程度上使土地流向了贵族,使农民丧失了一部分土地.大革命后,许多农民重新获得了土地并且民法典把农民的土地以法律的形式固定下来.然而大革命后农民的土地和法国传统的小农经济再度面临危险.首先,波旁王朝的复辟使农民在大革命中所获得的土地被没收.其次,当复辟王朝垮台后,农民的土地又面临着资本主义的威胁,小农经济生产条件不断恶化,农民为了维护自己的土地,以自己的土地作为抵押忍受的剥削.1830年后,形式的资本主义剥削已成为农民承受的主要经济剥削.19世纪中期,由于灾荒、战乱和农村中的两极分化,不少农民已失去了大革命中得到的土地,据统计农民大约失去了一半的土地\[4\].

第一次工业革命后,工业活动的版图大大扩展,农业耕作区的面积也随着法国工业化的发展不断减少.随着城市的扩张、城市各项基础设施的建立,法国的建设用地不断增加,农耕面积不断减少,法国的农民也被迫地失去了土地.

132解决的办法

(1)健全土地征收的法律制度.法国是一个土地征收法律制度比较健全的国家,它现行的土地征收制度为公用征收制度.在法国,公用征收是指行政主体为了公共利益目的,按照法定的形式和事先公平补偿的原则,以强制方式取得私人不动产的所有权和其他物权程序\[5\].法国的公用目的必须以公共利益为基础,即构成公用征收行为的各项活动可能产生的结果是否满足公用目的.法国公用征收制度规定土地征收程序分为行政和司法两个部分.行政程序主要解决征收农村土地目的的合法性以及被征收土地的位置与土地是否可以转让.司法阶段主要解决被征土地所有权的转移及对失地农民的补偿问题.

法国的《征收法典》对于土地征收的补偿主要包括:①对于失地农民的补偿必须是由土地征收这一行为所带来的损失.②对直接损失的补偿,这一部分的补偿主要是土地征收行为对土地所有者所带来的直接财产损失的补偿.③对于物质损失的补偿,物质是相对于精神来说的,也就说补偿只涉及物质损失,而不包括精神损失.④对确定损失的补偿,对现在以及未来可预见并能计算的损失的补偿.⑤对于不同主体的补偿,补偿涉及土地所有者、土地使用者、土地租赁者等不同的主体,根据土地征收行为对于不同主体采用不同的补偿标准.

(2)完善农业培训体系.法国在解决失地农民就业问题上由来已久且有自己独特的培训措施.法国的农业培训历史悠久,在20世纪60年代法国已经形成了人才培训系统,即由初级到中级再到高级.在整个农业培训体系中农业成人培训中心承担主要的失地农民技能培训任务.法国还为失地农民的利益诉求建立了多种渠道,如成立农学会、农村科技研究所以及农业联合会等机构代表广大农民的利益诉求.法国的职业技术培训主要参考市场的需求和农民自身的需要两个方面.培训政策的执行机构是法国的农业部门.法国对农民的职业培训除了开设一些培训项目外,还会有专门的培训人员深入实地对农民进行免费实践操作上的指导,帮助失地农民更快地掌握职业技能.

14韩国

141失地农民问题产生的背景

1910年起,日本对韩国进行了长达35年的殖民统治.在此期间,日本殖民当局没收了大量土地,对于这些掠夺来的土地,日本殖民当局一方面运用市场销售的方式,出售给了东洋拓植株式会社、南满铁路会社等垄断组织,另一方面则将大批土地掌握在自己的手中\[6\].日本统治者对韩国的殖民掠夺使部分农民失去了自己的土地.在日本殖民统治阶段的后期,加大了对韩国工业的发展.日本殖民当局对工业的扶持占用了农村的耕地,从而导致了农村从业人口失业,不得不脱离自己的土地.

20世纪60年代末,韩国开启了工业化进程,工业用地的扩张以及建设用地的增加,使农用地面积不断减少.为了工业化资金积累,韩国在50年代初期制定的谷物管理制度的核心内容是与进口美国农产品的政策措施相配合,以行政力量推行农产品低价政策.在制定较低的农产品的同时,农户购买农业生产资料的却成倍上涨,导致了国内农产品生产者积极性的明显下降.低廉的农产品的供给以及农业生产资料的上涨,使农民负债累累,1965年农户负债率约10%,到1989年已经高达413%\[7\].因此大多数农民宁愿放弃自己的土地去城市寻找就业机会.

142解决的办法

(1)以立法形式保障土地征收程序的科学性.韩国为了保证土地征收程序的科学性,制定了《土地收用法》及《有关公共用地取得及损失补偿的特例法》这两部法律,规定对于公用地的取得首先要与土地所有者协商取得,其次在协商不成功的基础上采取强制取得土地的方法.法律明确规定韩国的土地征收要按以下程序进行:①由于公益事业(公益事业的范围韩国法律以列举的方式明确规定)需占用土地的要经建设部门认证后通知各利益相关者.②公益事业经建设部门认证通过后,公益事业的建设者需与土地相关权利人协商取得土地,协商不成功时可申请土地收用委员会仲裁.③土地收用委员会进行调查审议,决定土地征收行为是否继续进行.

对于土地征收韩国则在法律中明确规定,强制征收行为是在协商不成功的基础上采取的方法,完善了征地程序的科学性,使征地程序做到合理性、合法性的同时又不缺科学性.

(2)大力发展城市化、工业化解决失地农民的居住及就业问题.20世纪60年代以来,韩国农村富余劳动力不断增加,为提高城市对失地农民的容纳能力,韩国在40年内加快了城市化进程,到了21世纪初,韩国的城市化率已达89%,与此同时,韩国采取集中转移失地农民的模式,使大量的失地农民向城市转移.另外,为了给城市不断增多的人口提供足够的就业岗位,韩国在发展城市化的同时,也加快了工业化的发展,尤其是劳动密集型产业的发展.集中发展劳动密集型产业不仅为失地农民提供了诸多的就业岗位,而且还大幅降低了城市失业率.

15日本

151失地农民问题产生的背景

第二次世界大战后日本为改变原有封建土地所有制对农民的剥削进行了土地改革,但获得土地最多的是改革前的中、小层佃农,因此农村中仍存在土地占有不均的现象,约有70%的农户仍耕种不足1hm2的土地\[8\].日本土地继承制度为长子继承制,即由长子继承农户的土地,而那些农户中不是土地继承人的孩子成年后由于没有土地,在农村也没有其他就业机会,成为农村中的富余劳动力.第二次世界大战后,日本为了恢复经济采用“教育立国、工业立国、贸易立国”的基本国策,为促进工业发展着重加强对农业的恢复.1956—1973年,日本国民生产总值年均增长97%,18年时间整整翻了两番,工业化和城市化得以快速完成,与此同时农业现代化也“被动”地实现了\[9\].然而日本工业化、城市化的发展不可避免地发生了与农业争地现象,工厂、住宅、交通设施的建设与开发使农业用地不断减少.因此,日本因城市化、工业化的发展同样也不可避免地产生了大量的失地农民.

152解决的办法

(1)完善征地补偿内容,拓宽征地补偿方式.日本对于征地补偿的范围较为全面,且相关法律也明确规定了具体的补偿条例.一方面是与取得土地所有权相关的补偿,这类补偿包括对土地所有者和土地有相关权利者的补偿,同时日本《土地收用法》还规定了对剩余土地的补偿,即对不完全征收土地的剩余部分进行补偿;土地征收补偿的另一方面是与土地有关的间接权利的补偿,这一部分主要包括4部分:①物件转移费的补偿.②对土地所有者安置、搬迁的补偿.③树木等的补偿.④营业废止或休止补偿.日本对于被征地农民的补偿不仅仅局限于金钱额度上的补偿,而是采取多样化的补偿方式,如在当地土地条件允许的条件下,可以给予农民相同价值或数量的土地进行补偿;农民也可选择以自己的土地作为被征地后所进行的开发项目的股份等.

(2)集中发展中小城镇带动当地就业.在政府政策的指导下,日本集中发展中小城镇,20世纪70年代,日本法律要求在政府的指导下,促进工农业、城市农村协调发展,并在各中小城镇建立各类工业区吸纳人口就业,据统计,日本中小城镇吸纳的就业人口中,有60%左右的失地农民.此外由于各中小城镇坐落于不同的地区,有着各自不可替代的特点,因此日本政府还大力支持发展各种小城镇的文化产业和休闲农业产业等,从而促进当地就地解决就业问题.

(3)加强失地农民的就业培训.20世纪初,日本非常重视初等教育和职业技术教育等,不仅增加对教育方面的投资,还开展专门针对失地农民的技能培训,以提高其技能水平和竞争力.自明治维新以来,日本就非常重视教育的作用,制定了《职业安定法》《职业训练法》,旨在加强对农村富余劳动力的职业技能培训.通过培训农村富余劳动力迫切需要的技能来满足其就业需求,并且把富余劳动力的培训作为产业政策中的重要环节.

2对中国的启示

21规范征地审批程序,确保土地合理利用

211建立公共利益认证程序

土地征收必须合法且必须以公共利益为基础,这是国内外法律共认的一点,因此中国必须明确哪些事业或者建设项目属于“公共利益”的范畴.虽然随着社会经济的发展,人们对公共利益的认识也在不断改变,从而导致很难在法律中明确地规定哪些建设项目属于公共利益.但是可以在土地征收相关法律中采取抽象加具体的方式明确“公共利益”的概念及范围.即在法律中概括“公共利益”的概念,同时再列举当前社会环境可能涉及的与征地的相关“公共利益”活动.对“公共利益”的认定是土地是否可以征收的关键,因此在土地征收程序中应完善“公共利益”界定的相关制度,如设立听证制度、信息公开制度等,以确保公共利益认证的程序是正当的,从而减少土地征收中因个人利益导致的乱征地问题.

212增加征地程序的透明度

保障被征地农民的知情权、参与权,不仅是确保征地顺利进行的关键也是保障失地农民利益的关键.而中国被征地人尤其是农民获取信息的渠道主要是一些乡镇公告,且农民受到知识水平的限制,不能正确地了解征地的相关政策,在这些不利因素的影响下,失地农民在被征地后不能正确地获得征地补偿款.因此,针对中国目前的征地程序,还需做到以下几点.首先是征地信息的公告制度,改变以往征地信息悬挂于公告栏等做法,要用更加直接明确的方式让被征地农民明确征地的相关信息,如相关工作人员应将征地通知下发到农民手中并为其详细解读其中的信息,让被征地农民了解到自己相关利益情况.其次完善听证制度,使其发挥应有的作用.

22完善土地征收补偿机制

221发挥市场作用确定土地补偿金额

目前,中国所采取的征地补偿标准是按照土地原用途前3年平均产值的倍数来确定的,而其中相关的补偿项目,如安置补助费、青苗补偿费等均未涉及土地以及相关附着物的市场,也没有考虑到土地被征收后价值上涨的那部分.因此中国在确定土地补偿标准时,可以参考发达国家的做法,应以市场为基础,并考虑到土地被征收后增值的那部分收益.同时,除对被征土地的直接补偿外,对土地上附着物的补偿也应建立一套完善的补偿标准,明确规定附着物补偿的原则及依据,从而使失地农民得到合理、合法的补偿.

222明确土地征收的补偿主体

中国法律明确规定,农村土地属于集体所有,农民仅享有土地的使用权.但由于相关法律对于“集体”这一概念并没有明确其范围,使得土地征收补偿主体的不明确导致失地农民利益受到损害,而一些乡镇干部则成了补偿的受益主体.因此,在征地补偿的过程中,国家应当明确征地受偿的主体,使补偿款落实到具体的农户身上.同时,国家应完善补偿后的监督程序,明确征地补偿后,相关政府部门必须严厉督察对失地农民补偿的数额是否正确,农民是否得到了应有的补偿.

223完善征地补偿的方式

土地是农民实现就业、养老以及其他社会保障的基础,虽然土地不能保证农民走上致富的道路,但土地给农民带来基本稳定和能够保障农民生活收入.在土地被征后,农民失去了土地以及土地所能带来的一切保障,因此土地征收不仅仅解决的是对农民金钱的合理补偿,更重要的是对农民未来生活的保障.目前中国对失地农民的补偿主要采取货币支付的方式,这种方式虽然操作简单可行,但是从失地农民的长远利益来看,这种方法并不能解决失地农民的生活保障问题.可以借鉴日本多样化的土地补偿方式,在条件允许的地域采用代偿地补偿或替代地补偿、土地债权、入股等多种补偿方式.由此,一方面满足征地对象不同的利益补偿需求,另一方面可以减轻国家和地方政府因征地补偿而面临的财政负担\[10\].

23建立多样化的渠道解决失地农民就业问题

231建立城乡统一化的劳动力市场就业机制

建立城乡一体化的劳动力就业机制不仅仅是失地农民户口的“农转非”,关键是在就业以及其他方面也要与市民一视同仁.拓宽城乡一体化就业渠道要做到以下几点.第一,取消就业中的户籍限制,发挥市场在就业中的调配作用,使失地农民能够自由、平等地参与到就业市场中去.第二,改善失地农民的就业环境.在社会管理体制及社会保障上保障失地农民的利益,使失地农民在城市自由工作的同时拥有健全的社会保障机制以及公平的社会福利,这就要求相关政府在改革失地农民户籍制度的同时,完善相关的社会保障制度的改革.

232利用优惠政策引导用地单位安置就业

农村集体土地被征收后,政府以出让的方式将土地有偿提供给各用地单位.此时政府可以使用各种优惠政策将失地农民的就业问题与用地单位联系起来,鼓励用地单位优先使用失地农民,为失地农民创造一定的就业岗位.如在土地出让前与用地单位签订用人协议,明确规定用地单位若在建设期间提供一定数量的就业岗位或吸纳一定数量的失地农民就业,就可获得相应的税费减免及相关的优惠政策,以此可以促进失地农民就地就业.

233建立失地农民再就业培训体系

纵观各发达国家在解决失地农民的问题上都比较注重对失地农民就业的技能培训,如美国以立法形式保障对失地农民的就业培训,法国形成了农业技能培训体系,日本建立了各类职业技术学校等.建立完善的失地农民就业培训体系不仅需要政府的大力支持,同时也需要社会各界的共同参与.第一,政府要大力开展对失地农民的就业培训,政府可以在了解市场对劳动力的需求后,组织对失地农民的就业培训,帮助他们掌握必要的相关技能.第二,实行分层次的专业技能培训,中国目前劳动力市场结构失衡,对高层次技工方面的需求较多,因此政府可以根据失地农民的文化水平来开展不同层次的职业培训;对一些知识水平较高的农民,可以进行一些技术含量较高的专业技能培训,并组织他们进入相关岗位实地培训,对于一些知识文化水平较低的失地农民,可以进行一些以操作性为主的职业技能培训,从而帮助他们掌握就业所必需的基本职业技能,并为他们提供一些明确的就业信息,保障失地农民学有所用,顺利就业.

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