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分类:职称论文 原创主题:产业发展论文 发表时间: 2024-02-23

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杨振强

[摘 要]扶贫产业发展事关贫困地区农民增收和农业产业转型升级.自国家实施产业扶贫开发战略以来,更多的发展资源流向贫困地区,有力促进了贫困地区的农业产业发展.但在西部贫困地区农业产业扶贫过程中也遇到诸如政府干预过多、经济效益不高、贫困群众收益有限等问题.文章从生产要素投入、生产要素组织、生产组织形式、市场与政府关系角度深入分析问题产生的原因,并结合扶贫产业发展的多目标性,辩证分析了多种组织形式下的发展效率和扶贫效益问题.最后,立意于产业发展的组织形式,提出解决思路和建议,确保扶贫产业发展多目标的实现,从而推动西部贫困地区产业扶贫工作健康顺利开展.

[关键词]农业产业发展;产业扶贫;发展模式;精准扶贫

[作者简介]杨振强,党校政治经济学专业博士研究生,北京100091

[中图分类号]#F30 [文献标识码]A[文章编号]1004- 4434(2017)03- 0125 -06

一、引言

扎实推进精准扶贫、精准脱贫是十八大以来党的重要决策部署.在精准扶贫工作中,党强调要突出产业扶贫,提高组织化程度,培育带动贫困人口脱贫的经济实体.具体说来就是通过发展贫困地区产业来带动贫困群众脱贫奔小康,突出增强自我发展能力.政府既要加大投入,强化贫困地区产业发展的基础条件;也要通过项目或者补贴形式引导产业发展,增加农业产业发展的资源要素供给.但也要看到,产业扶贫涉及群众面广、投入资金量巨大,且贫困地区产业发展条件差、难度大,政府在推动产业发展过程中面临严峻考验.

对如何发展西部地区农业产业,一些学者作了相关研究.沈洋指出:贫困农户在把握农业产业发展机遇时存在能力和技术双重不足,加之贫困地区农业经营的分散性,又在一定程度上制约了贫困地区农业产业的发展[1].因此,应该加大对贫困地区农业产业的支持力度,着力改善贫困地区农业经营的分散化现状,成立农业经济合作组织,进一步明确合作组织与贫困农户之间的利益连接机制,增强农业产业发展对贫困地区减贫工作的推动力.张辰、蒋选认为,西部地区应当转变发展方式,由忽视农村发展转向城乡协调发展,以市场为导向,以效益为中心,以科技为动力,对农业经济实行集中布局、科学管理、专业生产、系统服务,形成工农一体化、产销一条龙的产业组织形式和农业发展方式[2].宋圭武从推进西部贫困地区农业供给侧结构性改革的角度,指出为了尽快提升西部贫困地区农业发展质量和效益,改进落后生产方式,增强农业竞争力,实现精准扶贫、精准脱贫,应进一步推进西部贫困地区农业的组织化和合作化建设、大力发展特色农业和休闲旅游业等产业、通过发展订单农业以规避市场需求波动、因地制宜积极发展庭院经济和加强西部贫困地区基层组织建设[3].杨成章、王国清认为,西部贫困地区农业产业化发展实现途径就是要在农村实现组织合作化和农业区域化[4].

前述研究多是从产业发展的角度分析,而较少辩证分析贫困群众的收益问题,即农业产业发展的实际扶贫效益.笔者目前参与基层扶贫工作,从调研情况看,贫困地区产业开发和产业扶贫推进难度大,产业发展与政府高位推动的预期还存在很大的差距,尤其是条件差的贫困地区产业发展更是面临诸多瓶颈.其原因是复杂的,首先扶贫产业的发展是多目标的,不仅要考虑产业发展本身,也要兼顾扶贫效益,带动贫困户参与和增收.其次扶贫产业发展不仅受客观因素制约, 也受到市场规律调节.产业扶贫开发是政府主导的经济行为,必须从经济效益角度考虑投入和产出问题,考虑资源要素的组织利用、市场主体(包括政府)的行为选择和市场风险等因素,分析经济行为的可行性和可持续性.笔者拟从上述背景入手,以西部一个省份为例,分析精准扶贫机制下农业产业发展效率和效益问题,试图剖析产业发展中存在的资源利用、组织生产、运行机制以及与扶贫增收效果评价等方面的问题,对如何利用好精准扶贫资源,引导贫困地区农业产业实现规模化、产业化、标准化和专业化发展提出个人的建议.

除特别说明外,本文所涉及的产业发展、农业产业发展等用词,指的都是贫困地区农业产业发展.

二、研究样本

西部地区是我国最主要的贫困地区, 据统计,在全国592个国家级贫困县中,西部地区就有375个[5],占全国比重的63%.为了使研究更具针对性,结合笔者的基层扶贫工作经历,选取广西壮族自治区(以下简称广西)作为研究样本,理由有三:一是广西的第一产业增加值占GDP比重较大, 高于全国平均水平(见表1),表明广西的农业产业发展仍有提升空间;二是广西的农村居民人均纯收入(或人均可支配收入)低于全国平均水平(见表2),农民增收仍然是三农工作的重要内容;三是广西目前仍是国家扶贫开发的重点地区,据统计,2015年广西还有538万贫困人口,28个国家国家级贫困县,4060个贫困村[5].

(一)广西推动贫困地区农业产业发展的主要做法

尽管广西贫困地区发展条件较差,扶贫产业发展难度较大, 但为与全国同步全面建成小康社会,广西也全力按照党部署,打响了新一轮扶贫攻坚战,不断加大财力、物力和人力的投入,推动贫困地区农业产业加快发展.在产业扶贫开发过程中,广西集中投入巨大的人力、物力和财力,探索建立了系统的产业开发体制、机制和制度,覆盖产业发展要素投入、生产组织、技术指导、市场渠道等从前端到后端的各个环节,主要做法如下:

1.加大产业扶贫资金投入.广西区政府明确要求农业农村相关部门50%以上的经费预算要投入到贫困县.一方面强化财政资金的直接投入,包括直接投入或者补贴的形式直接定向实施重点发展的产业项目.根据《广西扶贫产业开发“十三五”规划》,仅广西“十百千”产业化扶贫示范工程项目,2015年一季度累计投入财政专项扶贫资金5.09亿元①.此外, 全区5000个贫困村派驻了第一书记,争取各方面资金支持,按到2019年前每个村投入100万的产业发展资金估算,政府财政直接投入的资金总量约50亿元②.另一方面强化金融扶贫支持, 鼓励有能力的贫困户申请并使用贴息贷款.截至2016年9月30日,广西完成贫困户评级授信106.27万户,授信金额407.39亿元,户均授信额度3.83万元③.

2.合理规划选择扶贫产业.《广西扶贫产业开发“十三五”规划》明确提出,重点发展蔗糖、桑蚕、水果、中药材、养鸡、养羊、养牛等产业.培育各种经营主体,到2018年前带动50%以上的贫困人口脱贫.各贫困县根据实际选择扶贫产业,力求“错位”发展,在做大产业的基础上,按照“一县一品”的要求打造自身的特色品牌,例如罗城山葡萄、天峨珍珠李、巴马香猪、东兰乌鸡、大化七百弄鸡等等,产业错位发展可以有效减少因市场需求有限导致产出增加、收益低下的问题.除县里规划特色产业外,以乡(镇)、村为单位,因地制宜选取培育重点产业,充分发挥地方政府和扶贫干部的主观能动性.

3.积极探索有效的产业发展模式.为应对扶贫产业发展面临的养殖风险和市场风险,在组织实施产业项目时根据项目本身和各地实际情况,选择有效的产业发展模式.有的选择贫困户散种散养,有的选择引入企业参与,有的选择成立合作社实施,有的选择能人带动,还有的选择村集体与能人合股经营,而且各模式之间可以交叉组合.要求所有贫困村成立至少1个农民专业合作社,每个村选择发展1-3种主要产业.这些探索,充分考虑了群众的参与程度和收益情况,较好地促进了产业发展和符合扶贫需求特点.

4.加大组织引导力度.为确保产业项目顺利实施,各级政府(从自治区直至村里)成立了产业发展工作领导小组,由政府主要领导担任组长;在领导小组下专门设立办公室,由一名政府副职领导牵头和各有关部门副主任组成.重大产业项目的布局和政策,都由领导小组制定;各级领导小组间都有业务上的指导和行政上的领导关系,确保各项目标和政策落实到位.除此之外,把发展村集体经济、建立村级合作社、确保村集体有稳定收入来源作为贫困村脱贫摘帽的重要指标,强化驻村工作队和第一书记工作职责,引导群众参与合作社和产业发展.

5.加大市场对接力度.对于确定发展的产业,除加大财力、人力和物力的投入外,政府及有关部门大力引入和接洽企业,对接内外市场,发展电子商务和网络销售平台,拓宽销售渠道,平衡市场需求量.同时,产业发展部门义务提供免费技术指导、防疫免疫服务,降低种植和养殖产业风险,提高种养效率.

6.突出帮扶机制建设.与一般性的政府扶持农业产业发展不同,精准扶贫背景下突出“精准”帮扶,即扶贫资金主要用于带动贫困户发展,产业发展项目和产业资金也是如此,可以是直接落实到具体贫困户,也可以制定优惠政策鼓励企业、能人带动贫困户发展.要求每个的特色产业覆盖全村60%(含)以上贫困户(无劳动能力或主要劳动力长期外出务工的贫困户除外);有农民合作社等新型农业经营主体或有产业基地(园)覆盖.

(二)广西贫困地区扶贫产业发展成效

通过一系列引导政策和激励措施,广西贫困地区的农业产业得以快速发展,农业种养项目遍地开花,企业和群众的积极性都得到很好释放,成效初显.其一,对贫困地区的资金投入力度空前.2016年广西落实扶贫资金超过500亿元,其中筹集落实自治区本级财政专项扶贫资金33.6亿元,同比增长近45%.2016年12月底,对54个贫困县整合下达财政涉农资金179.5亿元.其二,贫困地区发展生产的硬件基础不断完善.2016年广西新建20户以上自然村(屯)屯级道路2万多公里,解决41万贫困群众饮水难问题,完成贫困户危房改造7.3万户.其三,农村产业经营主体种类和数量不断增加.54个贫困县引进市级以上龙头企业188家, 有条件的村通过引入企业建立基地(包括建立子基地和指导建设基地)、签*销合同等形式强化贫困村产业的组织、管理与指导[6].全区5000个贫困村每村成立一个全民参加的村民合作社,承担村级集体资金、资产、资源经营管理职能[7].合作社吸纳村里的村干、能人和有能力贫困户作为产业发展的带头人、管理者,有效降低产业发展风险.其四,各类特色扶贫产业蓬勃发展.按照扶贫标准要求,每个县重点打造3-5个特色产业,每个村选准1-3个重点产业,每个贫困户都要有稳定收入来源.各地产业发展更加具有多样性,养殖种类包括猪、羊、牛、鸡等常规畜禽,还有竹鼠、豪猪、蝎子等特色门类,种植种类包括甘蔗、橘子、葡萄(山葡萄)、桃李、丝瓜、旱藕、桑树、食用菌、中草药等等.各类农业产品种类不断丰富、产量不断增加.

三、当前西部贫困地区农业产业发展存在问题及其原因分析

(一)存在问题

由于西部地区农村生产基础设施建设滞后,传统农业与现代农业并存,因此在推动贫困地区农业产业发展过程中仍然存在以下一些问题.

1.项目实施进度较慢.政府的财力投入有限,难以满足所有贫困村的发展需求;下拨资金严格的管理要求,导致资金拨付程序复杂、支出进度缓慢;许多项目需要后盾扶持单位投入、社会投入、农户投入等配套,达成一致过程需要较长协调时间;组织农户(劳动力)、土地选址、前端采购、中端建设、后端销售以及后期利益分配等环节,从项目启动实施到正常运转需要较长时间.

2.产业发展风险较大.产业发展的风险包括种养风险和市场风险.目前西部贫困地区的种养风险主要是由于种养规模扩大后,相应的技术服务配套不到位,导致可能存在的成活率不高、种养效果不好等问题.市场风险指的是市场需求相对稳定,短时间内大量扩大种养规模,会导致市场下降,从而引起项目收益下降.不管是种植还是养殖产业,这两类风险都非常高,在收益预期不高的情况下,群众的积极性难以提高.

3.难以实现规模化、标准化和产业化种养.目前,政府投入资金和金融贷款资金大部分还是分散到贫困户,由贫困户自行种植和养殖,产业部门给予技术指导服务.由于贫困户十分分散,劳动力数量多少不一,土地分散,导致种植、养殖不能实现标准化和产业化生产.

4.运行机制需要探索.扶贫产业发展涉及政府、企业、能人、贫困户等主体,投入比例、形式都因地因人而异,要实现某种形式的组合和联合,需要建立相应的协调机制和分配机制,才能保障产业合作的长效运行.而对于大部分贫困村来说,合作模式和分配机制建设,没有固定模式可以照搬,既要考虑贫困户的收益情况,也要考虑企业和能人的实际利益诉求,需要进行全新探索.

5.群众发展意愿和积极性有限.原因有:一是群众不愿意投入或者没有能力投入资金,而政府补助资金是有限度的,多数情况下农户需要负担大部分成本或者先行垫付成本;二是过去多次组织发展项目失利,群众普遍对政府指定产业发展项目的信任有限,非常担忧养殖风险和市场风险;三是农村主要劳动力外出务工,剩余劳动力不足.

(二)原因分析

产业扶贫开发是实现农民增收、支撑整体扶贫开发的重要途径,其必要性和重要性不言而喻.但反过来看,我们必须保证农业产业发展的效果,才能确保扶贫开发的效果.因而剖析当前农业产业发展中的问题是做好扶贫工作的前提条件.

1.从生产资料获得角度分析.经济学上的产出是劳动力、资本、土地、生产资料、技术等的函数,要实现最佳的产出,必须保证各生产要素到位.可以说,在大力实施扶贫开发背景下,资金、劳动力、土地、生产资料以及相应的技术服务都可以获得,难点在于获得要素的成本和质量.生产成本方面,西部贫困地区尤其是山区的自然条件和地理条件比较差,土地贫瘠、水资源缺乏、地处偏远、交通不便等等,直接决定了贫困地区产业发展缺少先天条件,加大了产业开发难度,提高了获得成本.生产要素质量方面,由于贫困地区主要劳动力转移,留守劳动力不足并且分散,素质、能力有限,土地质量不高且没有很好的水资源,导致生产要素质量不高.

2.从生产资料配合角度分析.农业产业发展不仅要求必需生产要素的投入,还要保证生产的主体和客体之间协调,保障生产过程的顺利实现.在调查中不难发现,不管是大到企业参与或者合作社组织的项目,还是小到每家每户的种养项目,围绕项目本身的各要素的匹配程度并不高.企业或者合作社协调土地、组织农户并建立相应的机制都需要花费额外的成本,机制缺失或不完善导致企业或者合作社对参与农户的约束力不强;而农户个体缺乏足够的资金和技术,也没有特别强烈扩大规模的意愿,加上较大的潜在风险,无法使生产顺利进行.

3.从生产组织形式角度分析.生产的组织形式主要指生产者之间的组织方式,可以是强有力的约束形式(如企业),也可以是相对约束力的形式(如合作社),还可以是简单的协作或者独立劳动.实践中,具体组织实施形式包括引入企业实施项目、建立合作社实施项目、农户自主经营,这三种形式在产业发展效率和扶贫效果上各有不同.一般来说,企业的生产效率和效益最高,但企业经营的目的主要在于盈利,农户自主经营的效率不高,却可以独占收益,而合作社的生产效率和扶贫效果取决于合作的机制和分配的机制.从调查来看,三种组织形式都有,并且还有两者或者三者组合的形式,但目前最多的还是农户的自主经营,成功引入企业或者建立合作社来促进产业扶贫的例子只占少数.

4.从政府和市场的关系角度分析.在产业扶贫中,各级政府力求避免产业项目单一化,并从技术、市场等角度提供保障,试图建立起科学合理的发展机制,以确保产业扶贫目标实现,但实施过程中由于政府行为的有限性,既包括政府推动力量的有限性,也包括政府行为的有限理性,导致产生实际与预期有较大偏差、政策措施不到位、推进难度大等问题.

四、多重目标下西部贫困地区扶贫农业产业发展模式探索

贫困地区产业发展的关键,在于组织经营方式的转变,即通过转变生产方式,配套相应的技术和服务,推动生产效率提高.同时通过建立有效的组织模式,保障有效的利益分配机制,兼顾多重目标实现.产业的发展模式可以多种多样,但从是否具有组织约束力上来看,可以简单分为强有约束力(企业)、有一定约束力(自治合作社)和自我约束力(具有较大随意性的个户)三种.有效的约束是规模化生产中分工合作的基础,下面对比分析,假设投入要素都满足(暂不考虑投入的来源),总体的产业规模相同情况下生产方式的效率和相应模式的收益分配(影响扶贫效果)情况.

(一)强有力约束模式(如企业)

生产效益:优点在于,组织效果较好,少数劳动力的分工合作可以实现较大规模的养殖,有利于控制建设和种养成本,有利于实现生产的标准化和专业化;不足在于要租用农户的土地,雇佣一定的劳动力,付出额外成本.从政府来看,企业的行为是理性的,是否到当地投资经营,需要对比核算,不能强制.

扶贫效益: 扶贫效果取决于农户的参与方式.若企业使用农户的贷款,农户只享受三年8%的利息①,收益有限且难以掌握技能.若是农户挂靠模式,农户可以得到有效的技术指导和市场销售渠道,收益有较好保障,前提是企业有意实施,但当遇到市场风险时,企业可能会不履行包销合同,因此合作存在潜在风险.从实际调查看,没有足够的利益诱导,企业一般不愿意到贫困地区建设基地或者与农户签订合作协议.

(二)有一定约束力模式(如合作社)

合作社是一个自治组织,可以进行规模种养,也可以分户实施,是否具有较强的约束力,取决于合作社成员之间的配合程度和约束机制.组织良好的合作社所起的作用相当于企业的功能.但合作社成员之间可以自由选择退社,可能因为利益冲突或者偶然的因素,导致合作出现裂痕,因此,合作社的约束力并没有企业那么强,项目实施执行力也不如企业.

生产效益:优点在于可以组织实施规模化的生产,共同分担种养、市场风险,由合作社成员自行经营,不需要另租地或雇佣劳动力,可以较好地控制成本,政府可以就地组织农户联合,强化带动示范.不足在于合作社成员要相对集中,要有强烈的合作发展意识,否则因分歧合作经营困难,这也是目前大多数农民合作社运行困难的症结所在.

扶贫效益:有劳动力的贫困户可以参与合作社,并根据出资额和劳动量分享收益,与企业相比获得更多的利润;没有劳动力的可以投入资金(包括贴息贷款)、土地等资源,参与分红.但许多贫困户的投资意愿并不强烈,劳动力的数量和质量相对不如非贫困户(一般情况下劳动力素质与贫困程度成反比),如何引导参加并且保证公平十分关键.

(三)较随意的自我约束模式(如个体农户)

生产效益:优点在于农户自主经营、自我发展,量力确定种养规模,独享所有利润,对自身经济行为负责;不足在于一般农户的技能有限,管护意识并不强烈,种养并不专业,往往导致生产方式粗放,生产效益不高.

扶贫效益:农户自负盈亏,在同等盈利的条件下,贫困户获得的收益最多.但这模式主要针对有劳动力、经营能力好的贫困户,对于缺乏劳动力或者能力的贫困户来说,风险大、难度大.

(四)组合模式(兼顾约束力和扶贫效果)

其他的组织生产模式是在前面三种基础上的组合,目的是既保持较高的生产效益,又实现良好的扶贫效益.比如企业+基地+贫困户模式、农民合作社(能人)+贫困户模式等,企业的参与程度、贫困户的参与程度都可以设计,收入分配机制也要视各种要素投入情况而定,这其中政府的引导和约束作用十分必要.具体的生产效率和扶贫效益视具体组织形式而定,在此不作进一步分析.

五、具体政策建议

产业扶贫项目的实施,不仅关系农民增收和社会减贫效果,也关系贫困地区农业产业发展升级.根据前述分析,笔者对精准扶贫背景下地方政府如何引导贫困地区农业产业发展提出如下建议:

1.地方政府的大力引导和有限干预相结合.加大投入是农业产业发展的基础,地方政府可以通过一定的资金引导带动社会资金、企业资金、农户资金或者金融资金投入,政府的补贴应有限度,而不是完全替代.同时,地方政府的产业规划要遵循市场规律和群众意愿,充分依赖和发挥市场机制作用,将对具体产业发展项目的干预保持在最小程度.

2.实施产业项目要先示范再推广.产业发展是否符合当地实际,需要时间和市场来检验,群众的发展积极性也依赖于已经取得的成效,因此在选取产业项目时, 应按照先试点后视情况推广的模式.开展试点一方面可以摸清各地的实际情况,及早发现没有意识到的困难和障碍,为后面铺开提供成功经验,另一方面成功的试点示范更有说服力,有利于取得群众的信任,使之自发参与产业发展.

3.因地制宜建立合适的发展模式(组织经营方式).发展模式对于实现产业发展和扶贫开发有机统一至关重要.要根据贫困地区的实际情况确定, 包括自然条件、地理条件、资金来源、群众意愿、地方政策等因素选择发展模式.根据上述分析,发展条件好的地方,可以选择依靠企业开发,依靠先进技术和管理改造升级传统生产方式,并配合一定的农户参与机制,确保农户收益和技能提升;发展条件欠缺的地方,可以考虑组织专业合作社,组织能人推进适度规模化生产,也可以实行有合作的分散种养,示范带动其他农户发展;没有条件组织规模生产的,也要保证技术服务到位,减少种养风险.

4.要注重做好配套服务.为确保群众选择发展产业,政府可以提供相应的市场信息服务;为保障种养的成活率,行业部门应该提供充分的、免费的、及时的技术指导,建立快速的疫病防治反应机制;为抵御生产规模扩大后可能导致的市场风险,政府部门应主动对接内外市场或者引入后端的产业项目,实现供需平衡,同时也要做好产业组合、延伸产业链的工作.此外,贫困地区可以大力发展电子商务,建设良好的物流渠道,顺势打造特色产业品牌.

5.注重改造升级传统生产方式.精准扶贫背景下,产业扶贫资金的投入力度前所未有,这是传统农业生产升级的良好机会,应实现扶贫开发、产业发展和产业升级三者统一.产业升级改造需要一定的时间,因为此当前阶段的产业扶贫开发应更加注重生产关系的改造,建立适应现代农业发展需要的人与人之间的分工合作机制,同时推动农业技术改造升级.

[参考文献]

[1]沈洋.贫困地区农业产业发展前景及其减贫效应分析[ J ].三峡论坛,2015(2).

[2]张辰,蒋选.西部地区农业产业化发展道路探析[ J ].现代管理科学,2016(12).

[3]宋圭武.积极推进西部贫困地区农业供给侧结构性改革[ J ].中国城市化,2017(3).

[4]杨成章,王国清.西部贫困地区如何实现“包容性增长”[ J ].决策探索,2010(22).

[5]全国及西部地区贫困情况统计表[ J ].西部大开发,2016(Z1).

[6]广西脱贫攻坚工作新闻发布会全程实录[EB/OL].http://www.gxfpw.com/index.php?m 等于conte -nt&c 等于index&a 等于show&catid等于30&id等于37650,2017-04-19.

[7] 2016年广西脱贫人口全国第一[EB/OL].http://www.gxf鄄pw.com/index.php?m等于content&c等于index&a 等于show&catid 等于64&id等于37481,2017-04-06.

[责任编辑:沁园]

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