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高等教育方面开题报告范文 跟美国州政府高等教育的治理机构与其组织设计有关硕士学位毕业论文范文

分类:专科论文 原创主题:高等教育论文 发表时间: 2024-01-12

美国州政府高等教育的治理机构与其组织设计,本文是关于高等教育方面硕士学位毕业论文范文与组织设计和州政府和治理机构有关硕士学位毕业论文范文.

黄建伟 熊佩萱 喻洁

摘 要:研究对高等教育具有直接管理权的州政府的高等教育治理机构及其组织设计对正确认识和深入了解美国政府与大学的关系及其权力边界具有重要的基础性作用.通过重点对美国州行政、立法、司法三大政府机关中有关高等教育的主治机构或治理主体的考察及其组织设计的描述,归纳出了上述三类高等教育治理机构的主要权力清单.研究发现,美国州政府是高等教育名副其实的责任主体,其保留了监管大学尤其是公立大学的主要责任,其行使的高等教育公共治理权具有多元、复杂、直接和广泛的特性.政府如何在高等教育治理机构的组织设计中设定符合国情的权力特性,从而使大学在公共利益的轨道上按照高等教育的规律获得更大的发展空间值得进一步深入探讨.

关键词:美国州政府;大学;高等教育;治理机构;组织设计

中图分类号:G649712文献标识码:A文章编号:1671-1610(2017)05-0032-09

研究美国政府高等教育治理机构及其组织设计实际上就是研究美国政府的高等教育公共治理权主要分配给了哪些部门?在不同层次的政府间以及在同一层次的不同的政府主治部门间其权力是如何分配的.美国州政府是高等教育法理上的责任主体,其具有高等教育的直接管理权.与联邦政府相比,州政府对大学的影响更为直接和广泛[1].美国作为世界高等教育中心,研究对高等教育具有直接管理权的州政府的高等教育治理机构及其组织设计对正确认识和深入了解美国政府与大学的关系(简称“府学关系”)及其权力边界具有重要的基础性作用.美国州政府高等教育的主治机关不仅和联邦政府有较大差异,而且由于各州的宪法和教育法不一,各州的高等教育主治机构名称和权能都各不相同.美国有50个州和一个特区(哥伦比亚特区),每个州的行政机关和立法机关均设有主治教育的机构,但美国州设置的教育主治机构名称并不统一.另外,美国有的州专门设有主治高等教育的对口机构,但有的州只设置了统一管理各个不同层次的教育的主治机构.美国州立法机关的教育主治机构的主要职责是教育立法(含各种拨款立法),而州行政机关的教育主治机构主要是负责执行和实施教育法规、制定具体的教育政策以及经营管理公立学校.美国州法院与联邦法院一样并没有对口主治高等教育的专门机构,但其通过司法执行参与了大量与大学有关的外部治理,成为大学外部的治理主体之一.根据美国宪法,各州和联邦都实行“三权分立”的政治制度,其高等教育的治理主体主要是行政、立法和司法三大机关.其中行政机关和立法机关往往被视为具有对口治理权的主治机构.而法院虽然也是高等教育的外部治理主体,但却没有对口的主治机构,因此习惯上更倾向称为作为非主治机构的治理主体.这样,州政府高等教育治理机构的主体实际上和联邦政府一样均为行政机关和立法机关的主治机构以及无主治机构的法院.下文,笔者分别对这三类主要的高等教育治理机构及其组织设计分别加以介绍和专门研究.

一、州行政机关的主治机构及其组织设计

鉴于州行政机关中教育主管部门的多样性、复杂性及高中与高中前教育和高中后教育在管理上的差异性,本文将美国州行政机关中的教育主治机构分为高中与高中前教育主治机构和高中后教育主治机构.美国各州中高中与高中前教育主治机构有的在组织性质上属于“准行政机构”,而有的却是名副其实的“行政机构”.如加州的州教育委员会被认为是主治教育的准行政机构.在加州的机构分类中,州教育委员会被划分为“行政部门实体”(Executive Branch Entities)[2],而不是行政部门(Executive Branch)即政府 内阁成员(相当于我国的政府组成部门).其权能主要是制定“K12”教育的有关政策以及授予地方教育机构豁免于州教育法典某些条款的权力.[3]美国各州设置的这种州教育委员会其委员的人数、任期、资格等各州有较大的差异.[4]5而美国各州的教育厅(State Department of Education)一般都列为州的行政部门,在该机构工作的官员属于公务员序列.因此加州的教育厅在组织性质上不同于加州的州教育委员会,其实质上是以“为从幼儿到成年的学生提供世界一流的教育”[5]为主要使命的行政机构.在此需要说明的是,在全州范围内没有专门设置“高等教育治理结构”这类准行政机构和“高等教育厅”这类行政机构的州,其州教育委员会和州教育厅的内设机构中的某个部门才能视为高等教育的主治机构.否则,美国的州教育委员会和州教育厅应该视为高中和高中前教育的主治部门.由于篇幅所限,下文重点介绍高中后教育主治机构即专门主管高等教育的行政机构.

多数州的高中后教育治理结构为主治高等教育的准行政机构.美国很多州为了谋求对公立高等教育机构行使更多的教育行政权,其在整个19世纪晚期和20世纪早期,就开始在全州范围内或系统范围内建立治理型委员会(Governing Boards),并且很多州在20世纪80年代和90年代进行了多样化的州级改革(改组),之后的结果就是绝大数州形成了高中后教育治理结构(State Postsecondary Education Structures),成立了专门主治高等教育的准行政机构.根据美国宾夕法尼亚州立大学高等教育研究中心副教授和资深研究人员赫勒(Donald E. Heller)在《美国的大学治理》一书中第三章《州级学术监督》提供的详细资料[6]:

在美国50个州和1个特区(哥伦比亚特区)中,只有密西根州、佛蒙特州与威斯康星州这三个州没有建立全州范围的高中后教育治理结构,在其它47个州和1个特区中,共有25个州建立了协调性的高中后教育治理结构、8个州建立了规划性的高中后教育治理结构、14个州和1个特区建立了治理型高中后教育治理结构.

黄建伟熊佩萱喻洁:美国州政府高等教育的治理机构及其组织设计美国各州的高中后教育治理结构的名称(英文表述)并不统一,如马塞诸塞州为“The Board of Higher Education”、密苏里州为“Coordinating Board for Higher Education”、得克萨斯州为“Higher Education Coordinating Board”、加州为“Postsecondary Education Commission”、纽约为“Commissioner’s Advisory Council on Higher Education”.美国各州高中后教育治理结构的成员多数来自各大学尤其是公立大学的行政官员、教师和学生,且绝大多数州的高中后教育治理结构的成员全部或大部分由州长任命.当然,由于美国是一个以多元化著称的国家,我们在研究美国各州的高中后教育治理结构时,也不应忽视少数州高中后教育治理结构的成员产生方式还存在以下几种不同的情况:一是成员全部由议长任命,如纽约州和北卡罗来纳州;二是成员全部由选举产生,如内华达州和佛罗里达州;三是成员产生十分复杂,无法简单概括,如加州、阿拉斯加州、伊利诺伊州、怀俄明州.基于美国多数州的高中后教育治理结构的全部或大部分成员由州长任命并被授予一定的行政职权但其又不是州长“内阁”成员或州行政机构的公务员的组织特性,一般情况下应在整体上视其为主治高等教育的准行政机构.加州堪称美国高等教育尤其是公立高等教育的典型,本文在此以加州为例来简要描述州主治高等教育的准行政机构的成员产生、机构设置、主要权能和基本使命.加州高等教育系统十分庞大和复杂,各方关系和利益的协调困难重重,加州原有的协调委员会因在履行使命方面表现得无能为力,其于1974年被“加州高中后教育委员会”取代.“加州高中后教育委员会”作为主治高等教育的准行政机构,其成员产生、机构设置、主要权能、基本使命等详见表1.

为了进一步加强对高等教育的控制和实现州的公共性目标,有些州还设置了专门主治高中后教育即高等教育的行政机构.在美国,有的州不仅设置有主治高中和高中前教育的行政机构,还专门设置了主治高中后教育即高等教育的行政机构,如明尼苏达州、密苏里州、康涅狄格州、纽约等州.以上各州主治高等教育的行政机构的名称、权能、使命、组织类型详见表2.

二、州立法机关的主治机构及其组织设计

在托克维尔(Alexis de Tocqueville)眼中,当时美国州立法机关的权力过于集中.他认为“美国各州政府并非集权不够,而且可以说它们过于集权了……各级立法会议每天都在侵夺政府的这种或那种权力.”[16]“虽然近几十年来美国州长的权力有增加的趋势,州立法机关仍在州政治和州政府政策制定过程中起着重要作用.州议会的任务是在税收、商务和贸易管理、高速公路、学校系统、教育经费和福利支付等问题上立法.”[17]在州立法机关的组织体制上,除内布拉斯州实行一院制外,其余49州均实行两院制.美国州议会通常称作“General Assembly”,一般分为上下两院,但各州对上下两院的名称使用不完全相同.上议院的名称在实行两院制的49个州中均表述为参议院(Senate),[18]238但下议院的名称表述却表现出一定的差异性:有42个州的下议院表述为众议院(House of Representatives),[18]238其它州 的下议院表述为会议院(Assembly)的居多.综上可知,美国多数州的上下两院(参众两院)在名称的表述上与联邦国会两院基本相同,但也有一些州的下议院的表述有别于联邦国会的众议院.

由于美国州立法机关在州政治体制中扮演着极其重要的角色,在立法,行政监督,预算和经费划拨、使用、分配及税收政策的制定等方面起到了举足轻重的作用.在教育领域,美国州立法机关的上下两院普遍设有教育委员会(Education Committee)这样的常设机构来处理教育事务.在有的州,如明尼苏达、密苏里、得克萨斯、康涅狄格、夏威夷、新泽西和纽约等州,其立法机关除设置有教育委员会(Education Committee)这样的常设机构外,由于考虑到高等教育的重要性和独特性,还在参众两院(或参下两院)专门增设了治理高等教育的常设机构或共同机构或法定机构并明确了这些机构 的高等教育权能.

三、州司法机关的非主治机构及其组织设计

美国的州司法机关与其行政机关和立法机关不同,其没有“对口”主治高等教育的专门机构,但其却可扮演高等教育外部治理主体的角色.美国是一个实行三权分立的联邦制国家,联邦和州都有自己独立的司法系统.州司法系统的组织设计各州有较大差异,但多数和联邦司法系统一样设立了几个层次的法院,一般包括初审法院、中级上诉法院和最高法院.其司法体系的组织设计如图1所示:

美国州法院的司法管辖权由州宪法和州法律确定,除联邦宪法第3条第2款规定的联邦司法管辖范围外,州保留一切其它领域的司法管辖权.因此州法院实际上具有比联邦法院更为广泛的司法管辖权.在高等教育领域,大学也经常会与政府发生民事或行政纠纷,州法院往往在“府学关系”的调解中扮演裁判员的重要角色.虽然美国州级法院和联邦法院一样均没有设立专门审理教育问题或学校及其师生员工问题的专门法院,但其仍然可以对涉及高等教育的事务通过司法解释、司法审查、司法制裁等方式进行司法执行活动.这些例证说明,美国州级法院与联邦法院一样,虽然其没有“对口”主治高等教育的机构,但其在美国政治领域中具有非常重要的作用,其通过司法执行参与了大量与大学有关的外部治理,成为大学外部的治理主体之一.

四、组织设计中高等教育公共治理权的界定

州政府将高等教育公共治理的权力和联邦政府一样分散设计在行政、立法和司法这三大公权力组织中,且有的州在行政和立法机关中均设计了对口

图1美国州级法院的组织设计[19]

注:1.遗嘱检验法院、县法院、市法院和家庭关系法院为具有特别司法权的低级法院;2.和平法院只在部分州存在,存在和平法院的州其司法管辖权差异极大.

治理高等教育的“主治机构”并在组织设计中界定了其大致的权力(其组织设计如图2所示).只不过因为美国各州的宪法和法律不一,州政府高等教育主治机构的组织设计更加多元和复杂,例如,有的州设置有主治高等教育的准行政机构,有的州设置了由参众两院共同主治高等教育的教育联合委员会等等.州政府高等教育治理机构组织设计中高等教育公共治理权的界定可从上述提及的几个典型的州加以描述和概括.根据前文对州行政机关中两类主治机构的组织设计及其权能的介绍和描述,准行政机构中的高中后教育治理结构(如全州性的高等教育或高中后教育委员会、协调委员会、顾问咨询委员会等)的高等教育公共治理权可列出六大或六种权力清单;而行政机构中的高等教育厅(或教育厅、高等教育服务公司等)的高等教育公共治理权则可以列出十大或十种权力清单.根据前文对州立法机关中三类委员会组织设计及其权能的介绍和描述,参议院的高等教育委员会(或高等教育与劳动力委员会、教育委员会等)和众议院高等教育委员会(或高等教育财政与政策委员会、教育委员会等)的高等教育公共治理权均可以列出八大或八种权力清单;而参众两院的联合或共同委员会(如高等教育与就业促进委员会)则可列出七大或七种权力清单.根据前文对州司法机关组织设计及其权能的介绍和描述可知,作为治理主体但无主治机构的州司法机关即州法院实际上也以特殊而巧妙的方式在行使着高等教育的公共治理权并可列出三大或三种权力清单(见图2).上述权力清单的列举,对大致界定美国州政府高等教育公共治理权的权力边界和刻画其“权力图谱”具有重要的参考价值.见图2.

五、结论

从上文对美国州政府高等教育治理机构及其组织设计的重点考察和专门研究可知,美国州政府是高等教育名副其实的责任主体,其保留了监管大学尤其是公立大学的主要责任.从州行政机关、立法机关的主治机构以及州司法机关组织设计中有关高等教育公共治理的权能描述和权力界定来看,美国州政府高等教育公共治理权可以总结为具有如下特性:

一是多元性.“三权分立”的政治体制是美国州政府高等教育公共治理权力来源多元化的制度基础.无论是行政机关还是立法机关和司法机关,都无法在高等教育领域实行一家独大的单边治理,各州在行政机关中设置的类似“高等教育厅”和在立法机关中设置的类似“高等教育委员会”这样的主治机构均在各自的权限范围内分享着高等教育的公共治理权,州司法机关也在司法实践中通过司法执行来介入高等教育事务.权力来源的多元性使三大政府机关在高等教育领域的权力行使即互相牵制又合作共治,其高等教育公共治理权的这点特性和联邦政府较为相似.

图2州政府高等教育主治或治理机构的组织设计图

二是复杂性.美国州政府高等教育公共治理权的复杂性表现在以下几个方面:其一是州际差异大.各州因历史传统以及宪法和法律等的差异,在高等教育治理机构组织设计中对高等教育公共治理权的设定各不相同,如上文提及的明尼苏达、密苏里、得克萨斯、康涅狄格、夏威夷、新泽西和纽约等州,无论在行政机关中的主治机构还是立法机关中的主治机构,其设定的高等教育公共治理权的权限范围和权能描述都不尽相同;其二是权力主体的组织类型复杂.即使在同一个州,高等教育治理的权力主体的组织类型复杂多样.如在行政机关中,美国州政府高等教育治理机构权力主体的成员来源既有来自非州长“内阁”成员或非州公务员的准行政机构(如被称为“高中后教育治理结构”,即State Postsecondary Education Structures”的组织),也有来自州长“内阁”成员或州公务员的行政机构(如教育厅、高等教育厅等).即使在行政机关中,有的高等教育治理机构属于州长的“内阁成员”(相当于我国的政府组成部门),有的只是一般的行政机构或行政公司.再如在立法机关中,“参众两院”或“参下两院”均可能成为高等教育公共治理的权力主体,且在这些权力主体中既有常设机构,也可能同时具有法定机构.其三是“公私差异”明显.从各州政府高等教育治理机构组织设计中高等教育公共治理权的设定来看,州政府的“关系节点”和“关系指向”主要与公立大学对应,而与私立大学的权力关系除了在必要时履行法律监管的职责外,在其他方面发生关联较少,这主要是因为州政府是公立大学的举办主体和经费来源的主要提供者.

三是直接性.联邦宪法规定,州政府而非联邦政府具有直接管理教育的明示性权力.在美国州政府中的行政机关和立法机关,都可以视为具有直接管理高等教育的治理主体.美国州政府高等教育治理机构在组织设计中设定的权力之直接性主要体现在其通过州一级的政府颁布一系列法律或法案使其成为大学等高等教育机构的从业规则.对于公立大学等高等教育机构而言,除了因经费依赖而依法在经费使用、办学绩效、教育公平等方面直接受州政府监管外,州政府依法对其创立、组织、支持和解散方面也拥有绝对的直接话语权.对于私立大学等高等教育机构而言,虽因无“经费依赖症”而使其所受的直接监管更少,但在某些方面仍然受州政府直接监管:如康涅狄格州就明确规定其高等教育厅有直接监督私立职业学校的权力、密苏里州明确规定其高等教育厅有直接管理私立团体学校执照授予项目的权力、得克萨斯州明确规定参议院的高等教育委员会具有对私立大学等高等教育机构教材供给举措的立法监督权和学分转换的监管权.此外,州拥有财权(尤其是税收权)以及应用到私立高等教育机构并对其业务产生实质上影响的关于健康和安全的权(包括制定和实施刑法的权力).更为普遍的情况是,州法院可以制定和实施在大学等高等教育机构与它的教员、职员、行政官员和学生之间形成法律关系基础的合同和侵权行为的普通法.[20]这些普通法无论对公立大学等还是私立大学等高等教育机构均有较为直接的约束力.

四是广泛性.美国州政府高等教育公共治理权广泛性的特点是指该权力可以介入大学等高等教育机构多方面的自治事务,权限范围较为广泛.从美国州政府高等教育治理机构及其组织设计中的权能描述来看,其高等教育公共治理权的权限至少涉及几个方面:其一是对大学等高等教育机构人事事务的介入权.如明尼苏达州参议院“高等教育与劳动力发展委员会”在权能描述中规定:“明尼苏达州立学院与大学系统董事会的15名成员的人事任免需经其批准才能生效”.[21]其二是对大学等高等教育机构财税事务的介入权.如密苏里州高等教育厅在其权能描述中规定“呈递公立高等教育统一的预算要求给州长和州议会”[12]是其重要的职责所在,而参众两院的教育联合委员会则在其权能描述中规定其有权批准或否决教育局长(厅长)依据有关规出的高等教育经费使用决定.此外,州立法机关还可对大学来自州财政资金的各种经费依法进行监管.由此可见,无论是行政机关还是立法机关的高等教育治理机构,其权力的行使均可能影响大学等高等教育机构的预算和经费使用,这种影响可视为对大学财税事务的一种介入.其三是对大学等高等教育机构行政事务的介入权.如得克萨斯州参议院高等教育委员会在在其权能描述中明确规定其具有对“公立高等教育机构行政事务和商业事务的立法监督权”[22].其四是对大学等高等教育机构学术事务的介入权.如纽约州的下议院和参议院的高等教育委员会均具有对大学等高等教育机构的学术职业的职业许可权和其在专业领域进行活动的管制权.

总之,美国州政府高等教育公共治理权的特性可以概括为“在复杂多元而又直接而广泛中对高等教育进行监管”.以上特性的概括是基于对州政府高等教育机构的重点考察及其组织设计的深入分析得出的结论,该结论对以权力边界为切入点深入研究美国的“府学关系”具有重要的铺垫作用.美国作为世界上拥有最多世界一流大学的国家,其在高等教育治理机构的组织设计中使政府既拥有“复杂多元而又直接而广泛”的治理权,又不轻易触碰大学等高等教育机构的“关键部位”和“敏感神经”,从而使美国大学等高等教育机构在公共利益的轨道上根据国情并按照高等教育的规律进行适度的“自治”、争取必要的“自由”方面值得他国借鉴.在政府高等教育治理机构的组织设计中,治理权的权力特性与大学等高等教育机构自治、发展空间之关系问题值得进一步深入研究.□

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(责任编辑曾山金)2017年第5期现代大学教育外域检视

概括总结:这篇文章为关于组织设计和州政府和治理机构方面的相关大学硕士和高等教育本科毕业论文以及相关高等教育论文开题报告范文和职称论文写作参考文献资料.

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