论文体系衔接和治理上海市单元规划的演进和，本文是上海市类本科论文范文与演进和规划和衔接方面论文范文.
“推进国家治理体系和治理能力现代化”是新时期国家对城市规划工作的新要求,有效衔接总体规划和详细规划两级法定层次是提升城市治理能力、完善城乡规划体系的重要内容.梳理国内主要大城市规划编制体系衔接的探索实践,重点回顾上海市单元规划层次的演进历程和编制实践,并对两轮单元规划编制的技术要求进行比较,进而对上海正在推进的新一轮主城区单元规划从体系衔接、编制内容、技术方法等3个方面提出思考和建议.
体系衔接 | 治理创新 | 上海市单元规划
文章编号 1673-8985（2018）04-0080-06 中图分类号 TU981 文献标志码 A DOI 10.11982/j.supr.20180413
0 引言
十九大报告提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总要求,创新城市空间治理能力、优化城乡规划实施体系是新时期规划工作者面临的重要命题,既要在应对社会经济环境复杂多变的同时,保证规划体系的相对稳定和适度弹性、促进政府空间治理能力的提升,又必须符合以人民为中心的工作宗旨,保证社会公益性要素得以刚性落实、维护公众利益和城市发展的长远利益.
2008年1月《中华人民共和国城乡规划法》正式颁布实施以后,我国城市的规划编制体系基本稳定在总体规划和详细规划两个法定层次,对于超大、特大和大城市①而言,总体规划和详细规划的传导衔接不畅是长期存在的问题,国内各大城市也尝试通过“分区规划”、“单元规划”、“街坊控详”等多种规划编制工具予以解决和优化.2011年颁布实施的《城市、镇控制性详规划编制审批办法》首次从国家法规层面明确了大城市和特大城市可编制单元规划.上海市单元规划层次始现于《上海市城市规划条例》（2003）,经《上海市城乡规划条例》（2010）修订延续至今,是在总结原有“分区规划”、“地区结构规划”的基础上,为有效实施总体规划,同时针对上海“两级政府管理”的特点而设立的承上启下的规划层次.2004版上海市中心城单元在落实《上海市城市总体规划（1999—2020）》要求、指导中心城控详编制满覆盖上发挥了重要的历史作用,重新回顾和审视上海单元规划编制的演进历程,对于完善现行规划体系、推进新一轮总体规划实施,以及优化当前上海主城区单元规划编制,都具有前瞻和现实意义.
1 规划体系演变下的单元规划层次
1.1 国家规划编制体系的发展: 层次稳定中的地方多元探索
1989颁布的《中华人民共和国城市规划法》提出“编制城市规划一般分总体规划和详细规划两个阶段进行.大城市、中等城市为了进一步控制和确定不同地段的土地用途、范围和容量,协调各项基础设施和公共设施的建设,在总体规划基础上,可以编制分区规划”.2008年1月《中华人民共和国城乡规划法》正式颁布实施,原法废止,新法从城乡统筹的角度,进一步明确“城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划.城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划.详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划”.从国家大法的修订来看,总体规划和详细规划作为法定层次依旧保持稳定,对于两者之间的衔接性层次并未再做导向性要求,为各城市依据自身特点完善规划体系留有更多空间.2011年颁布实施的《城市、镇控制性详规划编制审批办法》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第7号）第十一条提出“编制大城市和特大城市的控制性详细规划,可以根据本地实际情况,结合城市空间布局、规划管理要求,以及社区边界、城乡建设要求等,将建设地区划分为若干规划控制单元,组织编制单元规划”.单元规划首次在国家法规中出现,这与国内各大城市探索总规与控规之间衔接的规划编制实践密不可分.
国内各主要城市的正在研究或已经实施的衔接层次（表1）,主要有“分区规划、单元规划、街坊控规、城市发展单元、控规管理单元”等类型,作用集中在两方面：一是强化总规与控规的层次衔接,传导总规刚性约束要求,指导下位控详（地块控详）编制；二是与地方管理紧密结合,形成适合于当地治理体系的规划层次.
1.2 上海单元规划的地位演进: 适应超大城市规划管理的法定规划层次
在《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（以下简称“上海2035”）批复之前,上海历史上曾有过两轮法定批复的城市总体规划.最早1986年批准的上海城市总体规划产生于计划经济时代,在中国改革开放的大背景下,为应对虹桥经济开发区的土地批租,上海在全国率先提出了控制性详细规划,对完善规划编制和管理体系进行了一次开拓性的尝试.1993年上海开始启动2001年版总体规划,前后整整编制了8年.在此过程中,社会主义市场经济体制不断成熟,城市总体规划在确定性质、规模以后,对于如何从定量的角度实施并落实管控要求,在技术上一直不断进行探索.尽管上海有分区规划,但是用分区规划直接指导控制性详细规划,在实际操作过程中还是缺乏有效的传导和衔接,于是上海开始了单元规划编制的探索之路.
1.2.1 2003版《上海市城市规划条例》《上海市城市规划条例》始制定于1995年,为有效实施《上海市城市总体规划（1999—2020）》,2003年12月颁布了修正的《上海市城市规划条例》,明确了新的规划体系,按照中心城和郊区两条主线,从上至下分为5个层面（图1）.条例中,控制性单元规划首次纳入规划编制的法定层次,进而成为城市总体规划落实的重要环节和城市规划管理的重要依据,以及城市规划分级管理中有效解决市、区部门协同运作问题的关键环节.单元规划上承分区规划,下启控制性详细规划,是上海超大城市分级规划管理中促进市区协同、实现“统一规划、统一领导、统一规范、分级管理”的关键内容之一[6].
1.2.2 2010版《上海市城乡规划条例》修订后
《中华人民共和国城乡规划法》颁布实施后,2010年11月上海颁布了修正的《上海市城乡规划条例》,进一步将上海城乡规划体系明晰为“总体规划—分区规划—单元规划—详细规划”4个层次,以便更好地统筹各类资源、传导管控要求,中心城区域内编制分区规划,在中心城分区规划的基础上编制单元规划,在单元规划的基础上编制控制性详细规划；明确了中心城单元规划的编制导向,即中心城规划的制定和实施,应当与人口疏解、功能提升、环境改善和景观优化相结合,增加公共绿地和公共空间,控制建筑容量和高层建筑.
根据《城乡规划法》以及《上海市城乡规划条例》,上海城乡规划管理体系在2003年总体框架的基础上,进一步优化了每个层次规划的定位、编制要求和管理规定,充分体现了层层落实、逐步细化的管理意图与要求（图2）.
1.2.3 上海2035的新要求
为适应城市转型发展的新要求和新趋势,保障上海新一轮总规的有效实施,上海2035构建了“目标（指标）—策略—实施机制”的逻辑框架,明确了“空间合一、时间合拍”的空间规划体系（图3）,进一步完善了全域覆盖、分层管理、分类指导的规划编制体系,构建“总体规划—单元规划—详细规划”的规划层次,并从空间维度对总体规划的目标和各项指标进行分解落实.
体系基于中心城控规基本全覆盖和发展结构基本稳定的现状,以及简化管理层次的目标导向,将原分区层次和单元层次合并为新的单元规划层次,原分区规划的内容一部分上移至市级总规的分区指引,一部分则下移到新的单元规划层次.单元规划层次,包括主城区单元规划、特定政策区单元规划和新市镇总规,是统筹协调生态空间、公益性设施和文化风貌等底线型内容,强化空间引导和落地管控的管理平台②.
1.3 小结
国家法规的修订和国内各大城市规划编制的实践探索,显示出总体规划与控制性详细规划之间需要必要的衔接层次.上海从实施上一版总规开始了单元规划的编制探索,首先在2003年率先在全国地方法规体系层面明确了单元规划的法定地位,其次于2004年开展的中心城单元规划编制中,深化明确了单元规划的地位作用、分解指标和控制要素等内容,有效指导了中心城控规全覆盖,最后在上海2035明确的“两规融合”规划体系中,取消了分区规划层次,强化了单元规划承上启下的层次作用,使之在适应超大城市规划管理的结构性管控中发挥更多作用.
2 上海两轮单元规划的编制实践和技术比较
2.1 2004版单元规划编制概况
2004版单元规划定位为上承全市总体规划、中心城分区规划,下启控制性详细规划的规划层次,是控规编制的上位依据,编制范围为整个中心城.中心城划分为242个控规单元③（图4）,将人口、用地、建筑、配套设施等规划要求逐项分解至各单元.到2007年底,除个别特定区域外,中心城整单元控制性详细规划基本编制完成.
2.2 2017版单元规划编制概况
2017年初,上海市启动了主城区单元规划的编制研究工作,同年12月下发了《上海主城区单元规划编制技术要求和成果规范（试行）》（以下简称“新规范”）.根据新规范,单元规划的定位为统筹协调生态空间、公益性设施和文化风貌等底线型内容,强化空间引导和落地管控的管理平台.新规范适用于中心城和主城片区,中心城单元规划以各行政区范围进行编制,主城片区以单元进行编制（图5）.目前各区单元规划正在推进编制中.
2.3 编制框架比较
对比两版单元规划的编制框架（表2）可以看出,核心管控内容保持了延续和深化,变化主要体现在3个方面：一是在总则里增加规划实施评估的内容,本轮单元规划是中心城控规满覆盖的背景下编制,需要对原有单元规划及控规的实施效果进行评估；二是新增了总体发展战略部分,由于本轮单元规划归并了原中心城分区和单元规划,成果是“一个区一本规划”,需要在全区范围内明确发展战略、发展重点和统筹各项资源配置；三是增加了实施保障部分,从时间维度对下位控规实施进行指导和监控.
2.4 主要技术要求比较
2.4.1 单元划分方式
2004版单元规划的控规编制单元划分按照“无缝衔接、全覆盖”的原则确定范围,一般以行政区边界为基础,结合干线道路和河道划定,以5万人为基本单位,内环线以内,每个编制单元面积一般为1—3 km2,内外环之间,每个编制单元一般为3—5 km2.2017版单元规划的单元划分方式在不改变原控规编制单元的基础上,新增单元边界线与区界、街道镇边界基本保持一致,对于过大的街道考虑以快速路或主干道为界进行分割,旨在进一步发挥行政主体（区和街道）在资源统筹配置上的优势,每个单元面积一般在3 km2,常住人口为5万—10万人.
2.4.2 主要管控要素和指标
2004版单元规划强调“定性质、定功能、定总量”,以社区为基础研究单位,确定控制性编制单元的功能和基本规划要素,主要包括6类强制性要素和3类指导性要素：6类强制性规划要素为土地使用性质、建筑量、密度分区（开发强度和建筑高度）、公共绿地、主要市政基础设施和公共服务设施等；3类指导性要素为重要地区的城市设计、轮廓线规划要求和特殊颜色限制等.2017版单元规划进一步强化了落实新一轮总规的管控要求,新规范依据市级总规共遴选了发展规模、服务设施和历史文化、综合交通、生态低碳安全、城市经济等5大类57项指标,指标分为约束类和预期类2种类型,差别化分类传导管控至全区、单元和街坊3个层面.
2.5 小结
从两轮单元规划编制实践的演进可以看出,单元规划作为承上启下的衔接层次,落实总规指导控规的作用在不断加强.由于编制的时代背景不同,要解决的重点问题并不相同.两版规划的技术要求都体现了强制性和指导性的有机结合.但2004年单元规划的背景是指导中心城控规编制,内容上重在“双增双减”和分解主要管控指标.2017版编制的背景是中心城控规已基本满覆盖,面临着城市更新的需求,因而在内容上强化了中心城精细化、差异化的管控要求,与行政实施管理主体结合更为紧密；同时针对公益性、底线设施实施性不足的问题,进一步加强了落地管控要求.
3 上海新一轮主城区单元规划编制的初步思考
当前上海正在推进主城区新一轮单元规划的编制工作,按照国家对空间规划体系改革的总体要求,以城市总体规划改革为重点,探索建立分级管理、分类管制、层级传导、权责明晰的规划管理机制,协调好规划的刚性控制和弹性引导、政府和市场的关系,促进城市由外延式发展向内涵式增长转变,加强“大数据”信息采集,完善规划督察及评估机制等,笔者建议本轮单元规划编制应在体系衔接、编制内容和技术方法上强化以下内容.
3.1 体系衔接上突出承上启下的关键作用
一是分层分类分级落实总规指标要求.按照新规范的要求,有效分解落实指标是编制的重要任务,本次单元规划规划需要分解落实综合发展指标有57项,主要包含全区、单元（街道镇）和街坊3个层面,各层面落实的重点各有不同.全区层面是充分承接市级总规特别是分区指引的指标要求,单元层面更多是在全区统筹的基础上,根据实施可行性分解指标至单元,街坊层面则是聚焦公益性设施的空间落地管控和经营性设施的容量管控,为下步控规的调整和深化提供依据.其中,指标的设定应充分考虑单元在体系中作为规划实施评估的主体作用,为监测与评估地区的发展质量奠定基础.
二是与事权匹配统筹底线管控内容.本次主城区单元规划与上轮相比,加强了底线性、公益性设施的落地管控要求,为强化有效落实,更紧密地衔接行政实施主体,在形式上体现为“一个区,一本规划”.从上轮单元规划指导控规的实施实践来看,与行政主体结合不足,无法建立有效关联的评估考核机制,是底线性、公益性设施实施不足的重要原因.在本轮单元编制中应加强区、街道镇两级行政主体的统筹和责任主体作用,特别是街道镇级行政主体,为构建全覆盖、均等化的基本公共服务体系和落实15分钟生活圈提供支撑与保障.
三是从管理下沉角度深化对控规的指导要求.根据新规范,本轮单元规划定位为管理文件和管理平台,管控重心下沉至街坊层面.从国内其他超大城市单元规划编制的实践看,单元规划与控规的衔接更显紧密,多数放在控规层次统一编制,成为开发控制的核心层次.上海市中心城控规编制已经基本满覆盖,在控规实施评估的基础上,将单元规划的管控要求下沉到街坊层面,并通过管理程序设定,明确管控刚性和弹性,更能体现中心城精细化管理的要求.
3.2 编制内容上聚焦民生公益推动中心城的品质提升
一是优化公共服务设施的平衡和充分配置.十九大报告中提出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”.本轮单元规划编制的前期评估指出,公共服务设施配置存在的不充分与不平衡主要体现在落地性和适配性上.本轮单元规划编制应首先提升现状配置水平,强化全覆盖、均等化基本公共服务体系的落地管控；其次是针对底线性、公益性用地实施滞后于经营性用地的现实,优化设施的实施和监测评估机制,引导其在近期可更新开发地块优先实施；最后根据人口结构和需求特点,如年龄结构、就业状况等,引导特定设施配置,并增强用地的弹性适应和用途转换性.
二是提升绿地生态空间的使用品质和开放性.上海2035提出了公园绿地倍增的发展目标,新规范也对各区的人均公园绿地指标提出了明确要求,对中心城各区而言,落实实施现实难度较大.前期的评估调研发现,居民更关注绿地空间的使用品质和开放性.因而,建议本轮单元规划在落实指标和提升空间覆盖水平方面可以结合旧城有机更新,一方面通过用地调整和转化挖掘存量、增加总量,另一方面通过政策设计引导绿地空间的品质和艺术性提升,以及附属绿地的公共开放,并与慢行系统结合,在主城区形成“增总量、优布局、提品质、营活力”的绿地生态格局,使居民在享用绿地生态空间时能得到更多的获得感.
三是确保租赁性等保障性住房的适配布局.十九大报告提出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度,让全体人民住有所居”.国务院颁布的《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》中也明确了住房租赁市场的培育和发展是未来深化住房制度改革的重要内容.上海单元规划编制应在规模总量控制的基础上,深化空间分布和选址布局的引导要求,一方面根据不同功能区的发展导向,如活动区、创新产业集聚区、TOD社区等,提出空间分布比例的管控要求；另一方面综合考虑职住平衡、交通便利、存量转换和风貌保护等,明确租赁性住房的布局原则,其中应鼓励在创新产业集聚区内部及周边布局租赁性住房,以更好地吸纳和服务创新型人才.
3.3 技术方法上加强大数据应用以提升编制的科学性和精准度
手机信令数据、移动交通卡数据、企业大数据以及网络上可获得的开放数据,在研究城市空间结构、区域联系、居民行为与出行特征等分析中的应用越来越广泛和深入,本轮单元规划编制也可以综合利用多源数据,以定量化的分析提升规划编制的科学性.
一是利用空间访问数据评估公共服务设施使用绩效.基于BAT数据内各类设施访问量、访客量辐射范围、访客年龄收入水平等系列标签信息,评估现状公共服务设施的使用绩效,优化公共服务设施的配置水平,例如对新规范提出的关于博物馆、图书馆、美术馆等文化设施空间配置的指标要求,可以基于空间使用评估提出布局引导策略.
二是利用专项使用数据识别与分析城市空间.基于人群密度、互联网地图兴趣点、高等级办公楼宇租金等数据,识别CAZ及城市副中心实际范围和发展能级,以及区域空间发展结构、重点发展廊道等情况.基于互联网地图兴趣点、夜间出租车起点地等数据,分析夜间休闲空间使用活力情况.基于“咕咚”或“悦跑圈”等APP的城市跑步者信息,识别健身跑路线、慢行空间和活力街道.基于局实有外籍人口、国际学校分布等数据,分析国际社区、外国人行为空间集聚地等分布特征,识别国际社区,从而在单元规划编制中优化空间结构和特定政策区空间划定等内容.
三是利用手机信令数据开展职住平衡评估.基于手机信令识别上海中心城的通勤区,分析区域职住平衡情况,以及职住OD、职住细化特征等情况,结合地区交通容量、地区居住和就业人口匹配性等研究,为地区商业、办公、居住等用地发展导向提供建议,均衡就业岗位分布,促进居民近地职住,缩短通勤交通.
四是利用交通出行等数据支撑用地更新的结构调整.通过使用交通数据分析评估交通承载能力和道路服务水平,通过对交通监测数据、社交网络及居民出行的综合分析,为交通系统优化、用地功能和开发强度的布局调整等提供量化支撑.
4 结语
上海市单元规划编制的实践是优化规划体系衔接、创新城市治理的有益尝试.目前北京、上规已获批,全国其他城市新一轮总体规划也在编制和报批中.传导总规刚性管控要求、分解落实编制内容,加强总规—控规层次之间的衔接反馈,是总规编制后实施的重要任务.展望单元规划的未来,不仅是一个过程性的管理文件,更应是一个承载公共政策的综合管理平台.以单元评估作为总规定期检讨与实施评价的基础平台,以单元统筹替代控规实施审批中的项目利益博弈,以单元动态调整应对市场实施弹性保障城市重大公共服务和基础设施的优先落实,进而使之真正成为体现上海超大城市睿智发展特点的城市治理新工具.
括而言之,此文是关于演进和规划和衔接方面的上海市论文题目、论文提纲、上海市论文开题报告、文献综述、参考文献的相关大学硕士和本科毕业论文.
参考文献：
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6、 构建均衡公正的全球治理体系 中国的全球治理体系始终体现着中国的大国担当做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者 全球治理是经济全球化发展的产物 2 0 世纪末,该理论的提出是为了顺应世界多极化趋势,加强对全球政治事.