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文/俞四海
当今世界正在进入资源环境友好、人文关怀至上的生态文明时代.《上海市城市总体规划（2016-2040）》明确,上海将建设卓越的全球城市,成为令人向往的创新之城、人文之城、生态之城,并明确崇明世界级生态岛建设是生态之城的重要组成部分.为以更高标准、更开阔视野、更高水平和质量推进崇明生态岛建设,迫切需要制定一部保障崇明世界级生态岛建设的法规.
生态岛的基础和轮廓基本形成
崇明岛是世界上最大的河口冲积岛和中国第三大岛,占上海陆域面积近五分之一,是上海重要的生态屏障.2005年5月18日,国务院正式批复同意长兴、横沙两岛划归崇明县管辖.同年8月,本市发布《崇明三岛总体规划（2005—2020年）》,明确了建设现代化生态岛的总体目标.2005年发布的《崇明三岛总体规划》,明确了崇明现代化综合生态岛的总体定位；2010年发布《崇明生态岛建设纲要（2010-2020年）》,至今已完成两轮三年行动计划.
当前,崇明生态立岛理念已深入人心,生态岛的基础和轮廓基本形成,经济社会发展取得长足进步,国内外影响力不断上升,为未来发展奠定了坚实基础.主要表现在以下几方面：一是在全市生态格局中的重要性日益突出.崇明环境质量明显优于全市平均水平,为全市提供了约40%的生态资源和50%的生态服务功能.崇明是全市空气质量最优、绿地面积最广、生物多样性最为丰富的区域,获得联合国环境规划署等方面的高度评价.二是生态基础设施框架初步形成.市、区两级政府持续加大生态型基础设施投入力度,“一库四厂”等城乡供水和污水处理设施、天然气管网、固体废弃物处置综合利用中心等一批功能性项目基本建成.三是经济社会发展呈现新亮点.高效生态农业持续发展,长兴岛海洋装备产业初具规模,生态旅游加速与农业、体育、文化等融合发展.
但同时,崇明生态岛建设还面临着生态环境本底比较薄弱,环境承载力比较脆弱,水环境、土壤环境质量不高,推进生态岛发展的体制机制有待理顺等问题.
为贯彻落实国家生态文明战略和长江大保护战略,以更高的站位、更宽的视野、更坚定的目标导向推进崇明生态岛建设,2016年11月,市委审议通过《崇明世界级生态岛发展“十三五”规划》（以下简称崇明“十三五”规划）,要求从全局和战略高度深刻认识崇明世界级生态岛建设的重大意义,举全市之力推进崇明世界级生态岛建设.
决定明确四条底线五项规范
制定《上海市人民代表大会常务委员会关于促进和保障崇明世界级生态岛建设的决定》（以下简称决定）这一法规性文件,主要基于两方面考虑：一是以法规形式明确崇明生态岛的功能定位和发展目标,可以强化依法建设生态岛的理念,更好地凝聚全社会共识,形成全市上下推动生态岛建设的强大合力；二是通过市人大常委会的授权,为在崇明生态岛建设工作中推进改革创新、先行先试提供法治保障.决定共有十二条,包括指导思想和发展目标、底线约束、环境保护、生态人居建设、产业发展、体制机制保障等方面内容.
严格底线约束
为践行“生态立岛”原则,贯彻坚决不搞大开发的要求,崇明生态岛建设需要强化生态空间底线约束,统筹人口、土地、空间等资源要素,促进生态空间水清地绿、生产空间集约高效、生活空间宜居适度,推动生态、生产和生活空间实现融合发展.为此,崇明“十三五”规划规定,要严格控制常住人口总量,到2020年常住人口规模控制在70万人左右；建设用地总量实现负增长,到2020年建设用地总量控制在265平方公里以内；全域严格控制高层建筑,新建建筑高度原则上控制在18米以下.将崇明区内一类和二类生态空间共252平方公里,作为市级生态保护红线范围,实行最严格的管控措施.上述具体指标主要立足于“十三五”时期,属于阶段性指标,而生态岛建设是一个长期的过程,随着生态岛建设的深入推进,对有关控制指标可能需适时加以调整.为保持决定的前瞻性、稳定性,避免因个别指标的调整而进行修订,决定明确了人口、土地、环境、安全四条底线和整体建筑风貌要求,但对具体指标未作规定.
强化环境保护
崇明为全市提供了40%的生态资源和50%的生态服务功能,但自然生态总体上仍不够稳固,生态环境本底条件还比较脆弱,需要全方位强化生态环境和生态资源的保护力度.为以更高标准持续推进环境保护和生态建设,决定规定,按照防治结合、标本兼冶、综合施策的要求,加强水、大气、土壤污染防治力度,并对推进绿化林地建设作出规范,积极营造良好的生态环境.为有力保障生态安全,提升生物多样性,决定要求加强滩涂、湿地保护,推进野生动物保护区建设,依法划定禁猎（渔）区,构建野生鸟类保护管理体系,积极打造鸟类天然博物馆和候鸟天堂.
打造生态人居
打造更具魅力的生态人居环境,使广大人民群众有更多的获得感,是建设崇明生态岛的应有之义.为此,决定作了五方面的规范：一是积极发展清洁能源.崇明具有发展风电、光伏发电的良好条件,立足于低碳发展,有必要构建崇明绿色能源开发利用体系.二是推进废弃物循环利用.生活垃圾、废弃食用油脂等废弃物如能变废为宝,对于改善生态环境、实现经济可持续发展具有重要的现实意义.为此,决定提出了加强综合利用、构建覆盖全社会的资源循环利用体系的要求.三是大力发展绿色建筑.目前,崇明新建建筑主要按照绿色建筑相应星级标准开展建设,但从建设世界级生态岛目标来看,应当主动对标国际最高标准,推进发展绿色建筑.四是发展绿色交通.近年来,随着新能源汽车快速发展,慢行交通兴起,绿色、低碳逐渐成为交通发展的趋势.为此,决定专门对限制新能源机动车以外的车辆通行、倡导低碳出行作出了规定.五是社会事业发展方面.要求通过多渠道增加就业,完善社会保障体系,提高崇明居民收入水平,积极提升崇明广大人民群众的获得感.
“世界级生态岛”释义
2005年,《崇明三岛总体规划》首次正式提出了建设世界级生态岛的总体目标,但没有明确其内涵.2010年,《崇明生态岛建设纲要（2010-2020年）》进一步确认了世界级生态岛的总体目标,并提出了森林覆盖率等一系列指标评价体系.2016年,崇明“十三五”规划将“世界级生态岛”列入规划标题中,并从三个方面阐述了其内涵：一是自然禀赋具有独特性.崇明岛是世界上最大的河口冲积岛,拥有大量稀有型滩涂湿地,生物多样性极为丰富.建设生态岛,保护好这些生态资源,不仅对于长三角、长江流域的生态环境和生态安全具有重要意义,对于保护世界自然资源和生物多样性也将作出独一无二的贡献.二是广泛的引领示范效应.崇明作为自然冲积形成的岛,生态环境承载力比较脆弱,但三岛上却生活着70余万居民,通过建设生态岛,实现生态、生产和生活融合、和谐发展,将具有世界性的引领示范意义.2014年,经国家有关部门批准,崇明成为第一批国家生态文明先行示范区创建地区.另外,崇明生态岛建设还得到了联合国环境规划署、世界自然基金会、中国工程院等30多个全球知名机构生态领域专家的广泛肯定.三是反映了世界绿色发展潮流.无论是绿色交通、绿色建筑和绿色能源,还是生态农业等生态经济,都将充分体现“生态立岛”的主旨.生态环境和谐优美、资源集约节约利用和经济社会协调可持续发展将成为崇明世界级生态岛的主要标志和特点,代表了世界绿色低碳发展的方向.
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参考文献：
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