论文论产业升级的政策环境兼谈构建我国新型产业政策体系，该文是关于政策类本科论文怎么写和产业升级和兼谈和产业政策方面电大毕业论文范文.
摘 要： 长期以来,四类政策在不同国家、地区或同一国家的不同时期都曾经出现：主导性的全面干预；选择性的行业干预；竞争性的环境干预；危机性的企业干预.导致的主要原因是发展阶段、制度机制和文化差异.处于相同发展阶段甚至采用同样的社会制度,不一样的文化也会带来政策的差异.选择我国产业政策理应基于三个判断：现阶段彻底取消产业政策不符合国情；现行产业政策设计和实施存在突出弊端,限制了市场功能发挥,提升竞争政策作用比例是大势所趋；只有在产业政策与竞争政策结合中形成产业政策,才能走出一条理性的政策选择道路.为此,伴随全面深化改革进程,必须“五管齐下”,再造与经济发展新常态和供给侧结构性改革相匹配的新型产业政策体系.
关键词： 产业政策；竞争政策；产业升级
产业升级的过程,其实也是企业诞生、发展、死亡的过程,即无数企业生命周期内存在与消失的过程.这其中,无时不在的政策构成企业外在环境,通常称作政策环境.古往今来,虽然影响产业升级的政策环境千差万别,不同国家、不同地区以及同一国家不同时期呈现着不同的政策环境,但也不难探寻普遍性特征和选择主体共同遵循的规则.对此若展开深入研究,不仅有利于形成政策环境理论,也有益于我国当下构建科学的新型产业政策体系.
一、 政策差异源于产业政策和竞争政策的不同选择
长期以来,无论是发达国家,还是发展中国家,政策制定和实施的差异性均源于对产业政策多形态选择以及与竞争政策关系的处理.
从政策发生的历史过程看,以下四类政策在不同国家、地区或同一国家的不同时期都曾经出现：主导性的全面干预；选择性的行业干预；竞争性的环境干预；危机性的企业干预.
主导性的全面干预是指依据国家确定的总体性目标或阶段性发展战略,不分行业地制订产业政策进行引导,推动经济快速发展.对此,20世纪60、70年代亚洲新兴国家较多地相继采用.“在日本,就连自由主义学派也不得不承认,在改变日本落后状态的过程中,政府的干预对产业界是非常有用的”,“至少在过去,由于政府和企业同处一个共同体,使日本的产业发展取得了十分理想的成果”①.高速增长阶段,政府通过“产业合理化”等政策,达到了促进出口的目的.“日本的产业政策目标每一阶段产生于一种不断更新的赶超压力.作为一个战败的后进国家,在经济复兴时期迅速摆脱战争阴影的耻辱感,在高速增长时期力图成为世界经济大国的使命感,对政策目标的更新起了极大的推动作用.”②
同样,从发展中迅速崛起的新加坡,在经济调节中,促进外资引进成为重中之重.一是创造安全、有序的社会发展环境,稳定成为一项重大国策.为消除投资者的顾虑,保障投资者权益,新加坡政府与加拿大、法国、西德、荷兰、瑞士、美国、英国、比利时、卢森堡等国签订了投资保证协定,缔约双方的公民或公司在另一方的国家投资一定时期内(通常为15年)应受到保护,不蒙受战争和非商业风险.如遭遇以上风险,新加坡政府将按市场价赔偿.二是为鼓励投资者扩建企业,给予扩建免税待遇.规定企业建成后增购设备超过1000万新元的,发扩建企业证书,新增产品所得可以享受为期5年免征所得税优惠.另外,对外国投资者更具吸引力的,还是产品出口优惠待遇.按新加坡《经济发展奖励法》的规定：凡产品出口值10万新元以上且占销售额20%以上的企业,可以享受15年的减税待遇,从40%减免到4%.《经济扩展法》又规定：凡投资在1.5亿新元以上的企业,除享受免税待遇外,还可从利润中扣除一部分作为固定资产折旧费用.甚至明确：凡外国投资者在投资项目中,所出资本占总金额50%以上,可获10年低息贷款③.
韩国自1964年起,制定了一整套经济调节政策,以贯彻“出口主导型”的开发战略.主要措施有：(1)实行出口奖励补助金制度以鼓励多出口.(2)建立出口金融优惠制,向出口企业提供低息贷款,利率从9%下降到7%,延长借款期限.(3)大的出口企业需要利用国外商业贷款时,政府优先给予支付保证.(4)不断降低韩元对外比值.(5)对出口企业减免法人税、所得税和关税等,增加企业效益.此外,建立出口工业基地和自由贸易区,促进出口工业的发展.根据“出口产业开发建设法”,从1964-1977年共建立了27个工业区④.
我国台湾地区在20世纪50年代就提出“进口替代工业化”战略,“在当局的各式的扶植手段中,贸易汇兑的相关政策尤其重要,藉由外汇管制、高关税、进口配额等手段保护本地产业,为生产创造诱因”.⑤到了20世纪60年代,台湾地区产业进入“出口导向工业化”阶段,对出口产业进行租税优惠,同时给予来台设厂的海外资本与岛内资本相同的待遇,配合加工出口区的设立、改善投资环境对吸收外资发挥了重要作用⑥.
选择性的行业干预即通过在国家发展战略引领下的重点行业选择的差异性政策布局和实施,以追求产业结构优化,进而加快经济增长和产业升级.这是战后新兴国家推进产业政策的重中之重,也是至今人们对产业政策取舍的焦点所在.即使在当下一些发达国家也不乏把选择性产业政策作为促进产业发展的重要工具.
当年因发动侵略战争而使经济崩溃并处于后进国家的日本,上世纪50至80年代,取得了连续的10年倍增以及从战后的废墟上跃为世界第二经济大国的成就,其中,选择性的产业政策具有特殊的杠杆功能.主要作用体现在以下3个方面：一是扶持基础性产业.第二次世界大战后的复兴期,政府通过倾斜生产方式等结构性政策,充实钢铁、煤炭、电力等基础产业的实力,为日本的经济自立奠定了基础.二是高速增长阶段,政府通过“重化工业的保护和培育指导”“新产业培育指导”等政策,达到了振兴主导产业目的.三是在产业组织方面,通过修改“禁止垄断法”,明确规定中小企业在必要时可形成卡特尔,从而鼓励其竞争.同时,明确提出“双重化”政策,即一方面鼓励大型企业合并,形成具有国际竞争力的集团,另一方面又要求大企业与中小企业建立多方面的协作关系.
新加坡的选择性干预政策首先体现为投资于公共设施,创造基础配套条件.为此,政府设立了若干部门,专门负责从事各种基础设施的投资、建设和经营,形成国家资本.政府侧重投资于资本数量大、时间长、周转慢的基础建设项目,如水、电、煤的供应,修造港口、码头、公路、机场和电讯设施等.其次体现为针对发展新兴工业制定鼓励政策和措施.为吸引外商投资新兴工业,给予相应的税收优惠政策.投资者可申请“新兴工业地位”,经济发展局根据其产品类型、投资水平、技术工艺先进程度等进行审核,一经批准,该投资企业在投资的5-10年内免征所得税.
在台湾,作为“四小龙”地区,当时经济业绩背后也孕育着选择性产业政策功能.1973年,台湾颁发了“十大建设”方案,藉由大规模公部门支出刺激经济景气.十大建设中除了有关交通、电力的7项基础设施之外,当局也宣示将筹办大炼钢厂、大造船厂与提升石油化学工业的规模,这是台湾地区迈入产业上游与重工业化的里程碑.其中,尤以石化业的发展最为重要,可以说是推动产业政策,扶持策略性产业的核心⑦.
当今世界,在国家发展的战略中,若将科技产业、制造业、文化产业等视作选择性产业对待,发达国家依然存在选择性的产业政策.20世纪90年代以后,美国商务部确定了10大类高技术作为国家重点支持对象,包括生物技术、生命科学、光电技术、计算机及通信技术、电子技术、计算机集成制造技术、材料设计技术、航天技术、武器技术以及核技术.各产业在软件及信息技术设备上大量投资,使整个90年代投资增长率高达10%左右,到1999年软件及信息技术设备投资对总投资的贡献率超过75%. 处于加州硅谷的圣荷西政府,始终将信贷贴息作为推进创新产业发展的杠杆（此类做法今日发展中国家纷纷仿效,只是限于财政收入而显力度不足）.依据圣荷西政府规定,为扶持符合导航的产业,过程中的企业年亏损额隔年抵算,以降低税负等等（当年的盈利可扣除历年的亏损而成为应税额）,这在发展中国家还难以做到.在德国,2006年起,发布《德国高科技战略》报告,系统提出科技产业发展战略和线路图；2010年,制定《德国2020高科技战略》,确定能源、生物技术、纳米技术、交通、航空等新的重点领域；2012年推出《高科技战略行动计划》,明确10项重点研究项目；2013年形成《德国工业4.0战略计划实施建议》,支持工业领域创新发展.2013年,德国三大产业研发总投入799亿欧元,占国内总产值的2.85%,其中,67.1%来自企业,其余来自公共经费⑧.在日本,2014年安倍（出席经合组织理事会时）提出将机器人产业革命作为“成长战略”的支柱之一,并于同年6月重新修订了《日本再兴战略》,确立了以机器人技术创新带动制造业、医疗、护理、农业、交通等领域的结构变革；2015年,日本政府在“推进成长战略的方针”中进一步强调以“实现机器人革命”为突破口,利用大数据、人工智能和物联网对日本制造业生产、流通、销售等广泛的领域进行重构.总之,自2009年发布《2010经济产业政策的重点》,到每年颁发的《日本制造业白皮书》,经过不断调整聚焦,日本应对工业4.0的战略方向趋于明晰,即强调以机器人等智能硬件为基础,以物联网、云计算等为手段,对整个制造业的生产服务系统和运营模式进行改造⑨.
就文化产业而言,自上世纪80年代初联合国科教文组织将文化产业政策合法化后,文化产业在发达国家得到产业政策尤其是财政金融政策的扶持是该产业迅速崛起的直接原因,文化产业作为竞争性产业已经在世界产业发展的格局中占有重要地位.有选择的扶持文化产业发展的财政金融政策成为美国、英国、法国、加拿大、日本、韩国等国家的普遍实践.在美国,差别税率减轻了文化企业的负担,如2009年10月,美国实行税收减免的州政府达46个,有的州税收返还高达30%.对音乐产业等给予25%的税收减免.英国近年来用财政预算资金直接支持文化产业平均每年以6.6%的速度增长,如2007-2008年度财政扶持资金达到16亿英镑.法国政府对文化产业的财政资助和补贴采用拨款方式,包括政府直接向企业、院团提供赞助、支助和奖金等.以2014年为例,财政拨款高达72.6亿欧元.德国财政投入文化产业逐年上升,1995-2010年从74.7亿欧元提高到95.6亿欧元,15年增长了27.98%.1995年,日本《新文化立国：关于振兴文化的几个政策》发布,法律为文化产业建立了政府资助、税收优惠、社会赞助、金融机构融资等相结合的全方位的财政金融扶持体系.2003年,日本文化厅财政预算已超过1000亿日元,到2011年为止,预算基本维持在1000亿元以上.韩国在1998年确立“文化立国”方针,相继出台《国民政府的新文化政策》《文化产业振兴基本法》《文化产业促进法》等法律法规,形成了政府拨款、基金会、投资组合、税收优惠政策等结合的财政金融体系.财政拨款从2000年1万亿元增加到2014年的4.3万亿元⑩.
竞争性的环境干预即以充分竞争为目标,对一切妨碍竞争行为进行干预,反垄断是实施政策的核心指向.从以往一些国家的存在状态看,一是作为选择性产业政策对立面而出现的,二是并存于一国产业政策.欧盟对竞争性政策一直置于第一种状态并始终处于研究和探索之中.第二次世界大战后的欧洲,英法等主要国家,伴随马歇尔计划的实施,相继采取如前所述的选择性产业政策.特别是对于通信、铁路航空等基础设施进行垄断布局,由国有企业封闭式经营,并藉此推进企业规模化发展；对选定的扶持行业,实施倾斜政策,大量展开政府补贴,这些举措对战后经济恢复无疑起到积极作用.然而,上世纪70年代以后,政府赤字上升、经济效率低下、国际竞争力减弱、失业问题日渐突出.对此,英国80年代起,撒切尔率先改革,推行私有化、将电信行业开放以至基础设施领域全部消除垄断障碍等等,使英国经济重新进入发展轨道.整个80年代的英国,经济持续增长,远超同期的德国和法国.应该说,这是构成欧盟推进竞争性政策的主要背景.1986年,欧盟公布“欧洲单一市场计划”,推行保护市场秩序的三大干预：第一,对特许企业限制竞争行为进行干预,即对此类行为进行严厉处罚,使之符合欧盟竞争法要求.第二,对成员国实施产业政策进行干预.对政府按照产业政策导向给予企业的补贴进行限制.第三,对政府维持垄断进行干预,要求在1998年前电信市场全面开放,并将开放延伸到铁路、航空等领域.根据0ECD的测评,自从实施“欧洲单一市场计划”后,欧盟国家的GDP以每年2%的增速增长,并且就业率每年提升1.5%.此外,OECD认为如果欧盟一体化进程更为充分的话,这两个数据一定会更高⑾.然而,2007年后,欧盟又陷入金融危机,虽然一系列应对举措力求摆脱危局,但至今仍未改变众多成员国经济增长下行局面,一些国家陷入主权债务危机而难以自拔.
危机性的企业干预通常是针对经济正常运行的整体需要而言的.无论是国有企业还是私人企业,一旦其行为危机整体经济运行状态甚至带来社会震荡,政府出手相救就成为必然.美国自称是世界上最自由的市场经济国家,但遇到次贷危机袭击时,决然不顾对私企直接干预是否存在负面评价的“形象”,插手房地美、房利美两公司,将其部分产权收归国有,随时直接出资并任命其领导人.2008年9月7日注定是一个非常重要的日子,因为这一天美国政府宣布接管房利美和房地美（简称两房）,美国财长保尔森强调,政府采取行动,是因为房利美与房地美对金融体系影响巨大,任何一家倒闭都会导致美国国内与全球的金融市场大动荡；两家公司倒闭,也会影响美国人取得房贷、车贷与其它信用的能力.保尔森的话并非言过其实,两房拥有5万亿左右美元的住房抵押贷款,发行了5万亿美元的债券,其中3万亿在美国投资者手中,1万多亿元在外国政府及投资者手里,如果“两房”危机继续蔓延,全球金融市场将遭到重大冲击. 美国政府在宣布救“两房”的同时,还宣布美国财政部拥有在2009年12月31日之前在公开市场购买“两房”MBS(抵押支持债券)的权利,计划买进“两房”发行的抵押贷款支持证券,以便降低购房者的信贷成本.为此,财政部还将设立一个投资基金,用于在公开市场购买“政府资助机构”的MBS”⑿.应该说,这是一个应对全球金融危机的代表性的案例.
以上四类政策之所以在不同国家或同一国家的不同时期出现,有其客观的内在原因.原因之一：发展阶段的差异.世界经济进入近代工业革命后,区别于封建社会相对稳定的社会结构,各国发展的不平衡成为持续存在的经济运行状态.相对落后的国家或地区,既表现为发展中国家与发达国家的差异,也体现为发达国家和发展中国家内部的差异.这种“落后性差异”往往成为政府实现追赶目标的参照系,并以此作为本国推动经济加快发展而实行政策选择的科学依据.已经发生的各国产业政策,无论是主导性全面干预,还是选择性行业干预均与此关联.若进一步探究“落后性差异”,进行理性判断,力求从科学视角给予解答,这无疑有益于对过往的产业政策形成历史性的客观结论.如果将“落后性差异”（通常我们都以“塞翁失马”的故事告诫人们：祸福相倚,即坏事在一定条件下可以变成好事）视为一种资源,就可以挖掘其中的种种信息,并转化为推动发展的条件.整体落后的产业状态在对照走在前面的发达产业体系的过程中,一是可展示出基础产业即支撑性产业所必需的结构,此时,为政府提供的促进发展的问题导向非常清晰,这也许是至今几乎没有一个发展中国家的政府不支持、不参与本国必要基础设施建设的根源；二是通过比较,可发现相对发达的产业体系中,起主导作用的成熟产业运行的企业结构、技术条件、管理特征、业态布局、商业模式及其阶段性演进的轨迹,这些都可成为政府发挥产业政策积极作用的宝贵资源；三是对新兴产业的发展变化提供着趋势性图景,这种参照性、警示性价值也是极为珍贵的.原因之二：制度机制差异.实施产业政策的前提是政府有条件集中资源,而这与体制机制具有必然的联系.一般而言,公有制国家集中度居首位,税赋高且拥有大量国有企业的国家次之,最后为基本无国有企业的私有化国家.即使是同一国家或地区,不同时期制度体制形态也会不一样.公有制国家先后经历着由计划经济到市场经济的变化,期间政府配置资源的力度差异显著.从列宁时期的军事共产主义、新经济政策到斯大林阶段承认社会主义制度下的商品生产、商品交换,再到我国有计划的商品经济、社会主义市场经济,政府实施产业政策的状态已大相径庭.同样,私有制国家或地区“二战”前后,其政策的起伏也不可同日而语.在欧洲,从法国的社会市场经济（上世纪50-70年代,法国、英国国有企业比重最高）到“单一市场计划”推行,经历着丰富的政策变迁史.从区域看,以台湾为例,伴随工业化的著名“十大建设”背后其实意味着政府机制和实力（1973年出台“十大建设”方案,包括钢铁、石化等重点项目,成为迈向重化工业的里程碑）.“一方面以党领政、以党领军,在各级公权力部门和军队均设立相对应的党组织加以严密监控.在社会中,除了国民党之外,尚缺真正具有实力的政治势力,国民党当局运用层层统合的方式控制各种社会团体”,“严密的金融管制已为台湾当局有效推动产业政策提供了支持条件”,“为了调度庞大的建设经费,当局于1973年设立‘行政院开发基金’,并转移资金给交通银行和中华开发公司,作为扶植产业融资之用”⒀.应该说,在50年代到70年代台湾工业化进程中,能集中资源的政府体制发挥着产业政策不可替代的作用,但进入80年代后,随着政治化、金融自由化,政府主导角色弱化,对电子信息产业的一些扶持成了产业政策的最后代表作.三是文化差异.处于相同发展阶段甚至采用同样的社会制度,不一样的文化也会带来政策的差异.日本与英、法等欧美国家同属现阶段发达国家,但“单一市场计划”不可能在日本推行.根据需要及时追赶或在借鉴中发现可立于潮头的政策推动义无反顾,这是日本文化的固有特征.面对工业4.0竞争,日本根本不会顾忌或过多考虑政府干预存在负面影响,而是重挑战、重实际、重需要.如前所述,在发展战略规划中,从机器人定位到整个制造业再造,政府实际上已进入全面政策设计和推进阶段.实际上,台湾地区当下的政策也是受文化的深度影响.民进党执政后,由于拒绝承认“九二共识”,两岸共同构筑的经济政策无法持续.不过,对于将写进党纲的民进党而言,这种与“九二共识”相对立的价值理念是难以短期改变的,甚至根本无法改变,这就决定了台湾实质上已进入持续的文化政策期.从本质上看,政策本来就基于文化,政策变迁史的背后无疑也是文化演进史.
二、构筑我国新型产业政策体系
我国改革开放以来,体现产业政策的文献大体有《关于当前产业政策要点的决定》（20世纪80年代末）、《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订）》、《促进产业结构调整暂行规定》、《产业结构调整指导目录》（2005年）、《国家产业技术政策》（2009年）、《中国制造2025》.其中,2008-2009年制定了钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造、电子信息、物流等10个重点产业调整和振兴规划.这一历史进程既包含产业政策的总体设计和实施,也展示着成就和问题.通过科学研究可揭示其内在规律,形成构筑新型产业政策体系的判断.
1.产业政策与竞争政策相结合
在我国,强调走两类政策相结合的道路并认定具有不容否定的科学性主要基于以下3个判断.
判断之一：现阶段彻底取消产业政策不符合国情.这里实际上包含四个不能否定.一是对改革开放以来产业政策所发挥的历史作用不能全盘否定.一般而言,对于我国改革开放30多年所取得的历史性功绩,举世公认.笔者曾经概括为：从世界角度看,至少带来三大收益：其一,产业升级.垂直专业化分工链中的高端不断向上拓展,从而带动产业层次整体持续升级.在中国制造过程中,发达国家的企业纷纷对自身长期形成的高成本、集聚一地的产业链进行分解,普遍将加工环节迁移出来,这不仅仅带来成本节约,而且客观上将资源更加聚集于从事设计、研发的“产业高端”,因而对于全球性的产业技术含量的提升具有直接推动之效.其二,利益分享.发达国家母公司即使不谈通过子公司“亏损”而转移利润,仅就充分利用我国等发展中国家资源优势特别是人力廉价而普遍降低加工成本而言,也是主要受益者.从消费者获益看,体现在用更少的投入获得同量甚至更多的消费福利.走出原产地,授权制造、定牌生产,连锁营销逐渐被消费者接受、认同,并且成为全球扩大品牌消费的新形式.其三,有序布局.植根于全球分工体系的国际经济秩序通常依赖于一些主要国家产业分工的相互链接结构及其变动趋势,而这些主要国家并非一律为发达或不发达,而是错位分工所形成的包括我国在内的梯队式的国家体系.从国内看,改革开放使落后的计划经济体制下的自给型发展状态步入WTO的世界经济平台,并以排行第二的总量位次参与国际分工.从这个意义上说,没有30多年的改革开放,就没有今日中国之发展,就没有中国今天的国际地位.然而,我们无法对伴随全过程的产业政策调节进行剥离.假如对此作出判断：改革开放后中国的发展业绩是不容质疑的,但其间始终发挥作用的产业政策调节是失效的,甚至其主要作用是负面的.这样的结论不仅不符合常理,即使具有某些合理性也无法得到整体性验证.二是对市场调节的外部性、信息非对称性及其产生负面影响的规律性不能否定.一般而言,市场调节的外部性、信息的非对称性所产生的负作用主要表现为失真、失灵、失效.失真来源于波动信号虽及时反应了需求变动,但无法提供供求平衡的区域确定或者理性幅度内的量,因而无论是不足需求的导入还是过剩需求的退出均形成盲目性跟风,进而带来市场的不确定性和剧烈波动.失灵植根于市场调节具有天然逐利属性的内生机制.无法响应的领域主要存在于微利甚至亏损的公共经济或公共服务部门,而这又是经济体系不可或缺的部分.失效是相对于风险大、投资时间长的战略性项目布局而言的.追求国家安全或形成未来竞争力的重大项目,由于其收回投资的不确定性,通过市场竞争的单一规则必然趋于画饼充饥.三是一些发达国家至今依然运用产业政策的客观事实不可否认.上述美国的返二次产业战略、德国的工业4.0战略、日本的机器人战略无一不包含着产业政策元素及其相应的政策举措.如果说金融危机后,作为世界第一大经济体美国,能够在西方世界率先恢复并继续牵引经济发展,这与“返二次产业”政策引导密不可分.尤其是在德国,制造业恢复、发展的势头强劲,给欧洲经济树起了一面旗帜,并在此基础上形成了发挥产业政策作用的工业4.0战略.四是我国依然是发展中国家,处于努力跨越中等收入陷阱的发展中阶段,理性选择产业政策也不可否认.严格而言,相对于发达国家,发展中国家均为落后国家,在促进产业升级过程中,可学习、汲取别国的经验尤其是政策工具运用的空间巨大.在此基础上,理性选择产业政策并注重动态评估、纠正和完善,这应成为所有发展中国家的发展之道.
判断之二：现行产业政策设计和实施存在突出弊端,限制了市场功能发挥,提升竞争政策作用比例是大势所趋.现行产业政策体系的缺陷主要涉及运行体制、覆盖领域和实施方式三个方面.体制中的实施主体过于基层和分散,从国务院、各部委到基层乡镇,并且通常以部门为单位运作,加上从到地方分级财政的利益机制驱动,导致一系列的偏离现象都能从体制机制上去探源.覆盖领域中的突出问题是过宽过细,即产业政策覆盖一切领域,并且具体到审批特定投资主体的投资方向、产品、工艺、技术等.例如,《产业结构调整指导目录》（2011年版）详细列出了政府鼓励类、限制类和淘汰类758种、233种和436种产品、工艺和技术,几乎覆盖了全部行业.在实施方式中,以行政手段运用为主.无论是目录指导、市场准入,还是项目审批、强制清理落后产能等,全方位、全过程渗透着行政干预,再加上近年来强化问责制和组织领导,行政强制色彩更为浓厚.应该说,随着深化改革的推进,这是一个亟待重新塑造的产业政策体系.从显示的主要弊端看,目前已集中在三个方面：其一,产能过剩.一般而言,符合产业政策引导方向的产业成为各地政府发展经济的依据.与此同时,受政绩和地方利益的驱动,凭借拥有土地使用支配权,扭曲使用生产要素成本并通过税收减免、返还的办法引进一切可引进的投资.这样,产能过剩的周期远远超过人们的预期.而当遭遇宏观调控挤压时,采用一切方式预以抵制,这恰恰是当前需要去产能的根源之一.以2009年出台的《钢铁产业调整和振兴规划》为例,提出将2009年、2010年的粗钢产量控制在4.6亿吨和5亿吨.最终结果是：这两年粗钢分别达到5.8亿吨和6.4亿吨,远远超出预期目标,出现新一轮产能过剩⒁.其二,弱化创新.特定企业在具体项目甚至工艺、技术运用上获得审批通过,这不仅给该领域其他同类企业亮了红灯,失去了创新的动力,而且获批企业也失去了竞争压力,尤其是在争取审批过程中,不乏通过包装、弄虚作假的企业过了门槛,这些都在扼杀创新机制和创新文化,从而牺牲经济效率.其三,分割市场.长期以来形成的地方保护主义,在阻碍统一开放的市场体系中的障碍愈来愈明显.这其中的直接原因就是过宽过细的地方政府为主体的产业政策实施.从经济发展过程看,划地为牢并有条件操作产业政策,就无法按照有利于统一市场而不利于地方利益的逻辑去运行.其四,滋生腐败.产业政策愈是过宽过细,提供寻租的机会就愈多,容易导致腐败泛滥.应该说,以往经济领域中的腐败现象严重与产业政策体制及其实施问题直接关联.
若从更深的理性层面思考,问题的背后实际上存在四种事与愿违的扭曲.一是认知性扭曲.产业政策的促进、引领功能基于弥补市场调节中的外部性和信息非对称性的不足,无论是发布信息,还是给予选择性的必要扶持,均要求具有把握产业发展历史、现状、趋势的能力.拥有资源的基层组织事实上不具备这样的认知能力.可见,现行体制下由此导致的效果扭曲具有必然性.二是落后性扭曲.对于产业政策的实施,发展阶段落后具有双重性.一方面,落后意味着清晰的发展空间与潜力,为制定和实施产业政策提供客观依据；另一方面,其经济水平、经济运行过程的落后也包含着市场环境、市场机制的落后.这样,除政府之外的其他市场主体偏弱,无法形成调节经济的市场信号系统,导致对政府行为过强的依赖.如果地方政府在强烈的追赶意识驱使下不能从客观实际出发,简单照搬其他先进区域经验和做法,就会引发与宏观产业政策不一致甚至背离效应.如我国战略性新兴产业在规划及其实施上的过度性区域重复（除西藏外,新能源产业均作为其他省市的主导性产业）就是一个强政府盲目选择的案例,短期内的光伏产业过剩也是由此而来.三是利益性扭曲.就落实产业政策的主体获益而言,至少有3种利益形态在产业政策实施过程中发挥作用,即荣誉、政绩和经济收益.荣誉表明社会良好评价,是形象和社会地位的体现,其中,GDP、财政收入的总量及增速均可成为主要承载体.政绩是管理者晋升的重要依据.支撑政绩因素涉及方方面面（一票否决的事项也愈来愈多）,但现阶段经济增长及由此带来经济总量变化状态依然是评价的基本尺度.所谓经济收益主要指招商引资、税收增长等经济发展指标与官员奖励收益挂钩,这在改革开放进程中是普遍现象.多种利益实现形态的客观存在伴随着产业政策实施过程,由利益驱动而导致的产业政策效应偏离是难以避免的,如只要有利于投资项目引入、促进经济增长,防止产能过剩、优化结构、环保标准执行等都可以弱化.四是机制性扭曲.在各级政府运行的纵向链中,政治上的单一性和经济上的相对独立性,通俗的表达就是“两条腿走路”的机制,其优势是宏观稳定,微观有活力.应该说,这是我国经济持续增长的重要原因.但面临的难题是,长期以来依然未能走出“一管就死,一放就乱”（以上四方面的问题为当下“乱”的表现形态）的困难局面.看来,只有从产业政策整体体系上进行重新设计才能找到出路.
判断之三：只有在产业政策与竞争政策结合中形成新型产业政策体系,才能走出一条理性的政策选择道路.新型产业政策体系的核心理念是融合.在融合过程中出现3种形态：一是选择性产业政策与市场调节相结合,即在产业政策实施过程中学会运用市场机制,凡能通过市场调节的方式去实现就依靠市场调节.二是在一定的领域、区域实施功能性产业政策与竞争政策相结合,让竞争政策效应充分体现.三是从国家整体看,产业政策、竞争政策以及其混合形态（类似于产业形态,愈来愈呈现出融合态势）同时并存.走出一条新型产业政策体系的道路既是我国深化改革的需要,也是对人类产业文明的贡献.
2.“五管齐下”,形成我国新型产业政策体系
第一,分层分类.选择性产业政策范围不应千篇一律.属于“三国”领域,即国民经济命脉、国计民生和国家安全领域可作为重点实施领域,而对于一般竞争领域应审慎选择.考虑到现阶段主客观条件制约,实施产业政策难免阻滞市场机制功能,因此,对于后一类型选择必须通过严格程序,并尽可能在较高管理层次上作出决策.就层次而言,可通过5年规划逐步提升.“十三五”期间,在东部经济发达地区,地级市以下的政府组织应取消产业政策制订、实施主体地位,而在经济相对落后的中西部地区,目前也应逐步取消乡镇一级的产业政策制订实施权.此后,尽可能做到每5年规划单元提升一个层次,直至到达省市级.与国家整体发展水平相匹配,告别中等收入之后,应努力将产业政策实施主体主要控制在省市层级.
第二,融合实施.在实施选择性产业政策过程中,尤其是在地方基层政府未退出实施产业政策主体的运行阶段,着力促进产业政策与市场机制融合是理性选择.这里同样存在着市场机制作用的空间,积极探索、开发此空间也是对适应我国国情乃至对发展中国家提供经验的体制机制的创新和创造.从操作上看,至少有三个面的选择：一是在产业目录中避免过宽过细,并非每个行业都要细到产品品种、特定工艺、技术标准的状态.应该承认,现状中的形态总是暂时的,变化具有必然性.即使是经过充分科学论证、研判的趋势性淘汰类品种,在不同阶段、不同区域也不尽相同,让市场竞争机制参与其中利大于弊.二是对于必不可少的行业内的企业选择,尽可能通过公开透明的市场竞标方式进行认定.采用第三方运作、由行业专家公开评审并接受严格监督的筛选机制能更好地体现市场竞争功能.实际上,若能真正割断政府部门与企业选择之间的直接联系,就可有效拓展市场机制的空间,因此,其背后的法治水平提升具有决定意义.三是变过程扶持为结果扶持.在所扶持的行业或产业中,面对众生百态的企业,若能通过结果扶持即以成效为依据进行奖励,竞争过程中则不定身份,类似于外交中的主权争议不定向、不选边一样,仅以结果为王,这不仅可鼓励企业竞争、创新,百舸争流,而且可让市场机制在产业政策运作中得到最大程度的发挥.
第三,扩大功能性政策比例.在国家新型产业政策整体实施过程中,创造时空条件,最大限度地发挥竞争政策的作用,与此相配套的就是不断扩大功能性政策实施比例.功能性政策的本质特征是,不对具体行业、部门产业直接影响,故通常被称为横向政策,旨在促进产业整体创新发展和竞争能力.不限制竞争,即让竞争政策功能充分显现,成为功能性政策的最大优势.从实践过程看,功能性政策实施形态主要体现为提供研发平台、融资载体和众创空间等.
为各类科学研究、技术开发提供公共平台设施可成为政府扶持科技创新,促进产业转型升级的重要举措.如国家超级计算深圳中心的建立,就能为深圳乃至全国产业创新发展作出贡献.该超算中心总投资12.3亿元,运算速度达每秒1271万亿次,排名世界第二,纳入国家863计划项目,可承担各种大规模科学计算和工程计算任务.科技界普遍认为,超级计算中心是建立在足够的科技创新能力和应用需求基础之上的,是一个国家和地区的自主创新能力和综合竞争力的具体体现.为此,深圳市政府将在国家支持下提供相关政策、资金（首期配套资金6亿元）及配套设施的投入,这属于典型的发挥功能性政策作用.提供投融资支持是各类企业的普遍需求.在充分运用市场机制基础上形成诸如天使资金、担保资金、股权资金等承载组织,使之产生双重功能,既作为选择性产业政策的实施工具,同时也发挥功能性政策作用,如扶持中小企业,特别是支持具有创新能力的小微企业发展等.此外,政府提供广阔的众创空间也是近年来各地积极探索的发挥功能性政策作用的新形式.在这里,形成大众创业、万众创新的新天地.政府在地不分南北,人不分公私的环境中提供免费的办公设施、创业培训指导、专业服务以及投融资等相关部门对接等等,使产业创新、发展的孵化功能得以显现,为促进科技成果转化和产学研一体化奠定基础.
需要进一步强调的是,功能性产业政策与竞争政策结合运用,可在区域范围内逐步试点展开.在省市级以下试行中,应允许各地从实际出发进行积极探索.以上海为例,2015年市政府决定在全部街道（县处级）领域停止招商引资,这实际上取消了街道党工委、办事处长期以来存在直接参与并调节经济运行的权力（在招商引资中,项目确定是选择性产业政策的重要内容）,与此相联系的经济利益也随之消失,其结果不仅未影响经济发展,而且还带来了社会综合治理的突破性变化.自2015年以来,上海的社会治理中诞生了一系列为群众普遍赞扬的大事件,如春节期间做到了停放烟花爆竹、重点区域环境的综合有效整治、按照国际化标准进行城市交通管治等.对此,人们在反思内在原因,为什么长期的顽症可在短期内解决？其实,根源还是体制变革,即街道停止招商引资后,将主要精力用于社会治理.随着实践的深入,取消招商引资的做法可逐渐上移.这样,既有利于促进功能性产业政策与竞争政策的结合,又能有效推进社会综合治理.如果在一定时期,功能性产业政策与竞争政策结合出现在省市级,即在该范围内也能取消区域选择性产业政策,这是应该受到欢迎的.
第四,推行负面清单管理.以上3项设计,即分类分层、融合实施、扩大功能性政策比例均依赖于政府管理体制的深化改革.其中,实施负面清单管理是清晰界定政府与市场边界,避免行政调节越位、阻碍竞争政策作用的有效探索.
众所周知,负面清单是一种国际通行的外商投资管理办法,是一个国家禁止外资进入或限定外资比例的行业清单.在这份清单上,国家明确开列不予外商投资准入或有限制要求的领域,清单以外领域则充分开放并享有准入前国民待遇,通俗的表达为：法不禁止则可为.从体制改革的角度看,着眼于科学处理政府与企业关系,这是一种区别于正面清单管理的模式,其实质差异在于：正面清单管理是正向管理,即指定经营领域、项目甚至具体的经营活动方式,这就是人们熟悉的政府审批制；负面清单管理则是逆向管理,限定之外无须审批、审核,仅须备案.前者的最大风险是产业政策效应扭曲,如错配、低效、腐败等.后者则是监管上的风险,主要依赖过程与结果监控.一般而言,市场体系健全的国家实际上实施负面清单管理,只是未采用此表述而已.
将负面清单管理方式与转变政府职能改革有机结合起来,其直接效应是减少政府过宽过细的行政管理,尤其是减少项目审批.以往减少政府审批之所以艰难,有一观点将之筒单地归结为囿于领导人个人利益的“自我革命”.其实,若作深入探究,至少发现三个原因：一是并非限于领导人职级、职位及其他个人利益,势必触及组织内结构性利益变化,影响甚至伤害一批人的切身利益,如减少一个处甚至一个科,若没有强大的外在压力,仅靠单位领导人“自觉”是无济于事的.二是从方式上看,让需要减少审批的组织自报选项,势必陷于被动,即被牵着鼻子走,这些年审批事项名义减少多,实质减少的力度弱也源于此,若硬性规定日常审批的比例也缺乏科学性.三是社会无法监督.任何一项改革,若不向社会公开,接受社会监督,仅依赖内部说了算,其绩效不可能明显.
负面清单管理,有益于解决以上问题的系统性管理体制设计.它只要求企业不应做什么,放开了绝大部分该做什么的广阔领域,大大减少了信息不对称,不仅有利于该管的管住,而且可以统一组织专家展开研究,形成渐进式由多变少的负面清单,向社会及时公开,造成势不可挡的内外、上下推动的减少审批的压力,并且使之进入法制轨道.从这里,不仅能使我们看到政府真正转变职能的曙光,而且也能展示扫除新型产业政策运作障碍的前景.
第五,持续增强力度.在一定的时空内,只要存在选择性产业政策,就必然伴随着寻租及腐败行为发生的可能性,最大限度地减少由可能性变为现实性的比例,具有足够并覆盖全社会的力度是不可或缺的.我国自十八大以来,执行“八项规定”的效果开始显现并日渐深入人心,这一势头若能持续推进并配套展开制度支撑,不仅意味着执政党自身建设加强及政治生态、社会风气优化,也为新型产业政策有效实施创造良好环境.因此,持续增强力度既是新型产业政策设计、落地的内在元素,也是使其取得社会认同,增强生命力的保障条件.
结 论
产业升级需要良好的政策环境,可从世界视角汲取政策设计、使用的精华,形成适合本国国情的产业政策及其运行方式.在我国,走产业政策与竞争政策相结合的道路是理性选择.为此,伴随全面深化改革进程,必须“五管齐下”,再造与经济发展新常态和供给侧结构性改革相匹配的新型产业政策体系.
注释：
① 摘自《日本模式的启示》第153页,四川人民出版社,1988年.
② 同上第148页.
③ 王国平：《产业升级论》,上海人民出版社,2015年9月,第2页.
④ 同上第3页.
⑤ 黄宗吴：《产业政策与金融：台湾地区发展经验》,《世界经济研究》2015年第9期.
⑥ 同上.
⑦ 同上.
⑧ 于慎澄：《德国创新驱动战略的发展路径》,《学习时报》2016年5月12日.
⑨ 方晓霞等：《日本应对工业4.0：竞争优势重构与产业政策的角色》,《产业与区域经济管理》2015年第11期.
⑩ 陈庚：《国外文化产业发展的财政金融政策特征及其对我国的启示》,《文化产业研究》2015年第11期.
⑾ 候利阳：《产业政策何以向竞争政策转变：欧盟的经验与上海的现实》,《上海交通大学学报》2016年第1期.
⑿ http://zhidao.baidu.com/link?url等于LpBwtEgr5wCxjZjyvoB-OGHMJk6BFJ307sIBsBNBQjDipHmFBoCfkqIo-stYexDRf7eEhJUlm9-y4HfBZp48C_
⒀ 黄宗昊：《产业政策与金融：台湾地区发展经验》,《世界经济研究》2015年第9期.
⒁ 邱兆林：《中国产业政策的特征及转型分析》,《现代经济探讨》2015年第7期.
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On the Policy Environment of Industrial Upgrading
——Also on the Construction of the Policy System of China ´s New Industry
Wang Guoping
Abstract: For a long time, the four kinds of policies in different countries, regions or the same country at different times he emerged: the dominant comprehensive intervention; selective industry intervention; competitive environmental intervention; the crisis of business intervention. The main reasons are the stage of development, institutional mechanis and cultural differences. At the same stage of development or even using the same social system, not the same culture will bring policy differences. The choice of China´s industrial policy should be based on three judgments: at this stage the complete abolition of industrial policy is not in line with national conditions; existing industrial policy design and implementation of the existing shortcomings, limiting the market function, enhance the role of competition policy trend; only in industrial policy and competition policy Combined with the formation of industrial policy, in order to get out of a rational policy choice. To this end, with the comprehensive deepening of the reform process, the five-pronged approach must be taken, recycling and economic development of new normal and supply side structural reform to match the new industrial policy system.
Keywords: Industrial Policy; Competition Policy; Industrial Upgrading
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参考文献：
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