论文关于地方政府融资平台转型，该文是关于地方政府类论文怎么撰写和融资和政府和转型相关毕业论文范文.
●张春波
摘 要：国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》出台后,地方政府融资平台面临何去何从的重大抉择,在公益性项目资金缺口巨大、PPP项目推进缓慢等形势下,半覆盖型的融资平台仍有存续的必要,但需要克服造血功能差、融资成本高、经营效率低等不足,建议通过政策支持、产业拓展、机制优化、重组整合等方式实现融资平台向真正市场化主体的转型.
关键词：融资平台 政府债务 转型发展 分类
中图分类号：F810
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2017）03-277-02
2014年9月,国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）,其中明确了“政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还”的基本原则,并提出了“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务”的具体要求.这在“政府”与“融资平台公司”之间划出了一条清晰的界线,同时也意味着,“地方政府融资平台公司”这一特定称谓即将成为历史,地方政府融资平台公司如何实现转型发展成为一项重大课题,本文将就此予以初步探讨.
一、地方政府融资平台的定义及分类
根据财政部等四部委《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）,地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,具有政府公益性项目投融资功能,并拥有独立企业法人资格的经济实体,包括各类综合性投资公司以及行业性投资公司等.
按照地方政府融资平台所承担公益性项目的特点、还贷来源及收益回报情况,进而可将地方政府融资平台分为以下两类：
1.无收益的无覆盖型融资平台.如单纯从事城市的道路建设、园林的绿化建设等完全公益性的公共服务与设施投融资的融资平台.
2.有收益的半覆盖型融资平台.这类融资平台投资的公益性项目能产生稳定的收入,如高速公路、供水、供气、供热、污水垃圾处理等,但其收入不足以完全覆盖成本.
二、地方政府融资平台存续的必要性
对于上述第一类的无覆盖型融资平台,其承担的无收益公益性项目应当通过地方政府发行债券来筹集资金,纳入财政预算管理,此类融资平台在保障其承担的在建项目续建和收尾工作后,应予以清理注销或者转为无融资功能的公益性机构.对于第二类的半覆盖型融资平台,仍有存续的必要,原因如下：
1.公益性项目资金缺口巨大,融资平台可以发挥融资功能.受《新预算法》对地方债券限额管理的限制,通过政府债券方式远远不能满足地方政府公益性项目资金需求.自2015年1月1日《新预算法》正式实施以来,2015年、2016年全国新增地方政府债券分别为6000亿元和1.17万亿元,合计仅为1.77万亿元.与之形成巨大反差的是巨额的PPP项目投资需求,据全国PPP综合信息平台数据显示,截至2016年9月末,全国按照要求审核纳入PPP综合信息平台项目库的项目为10471个,总投资额为12.46万亿元,为近两年新增地方政府债券总额的7倍.由此可见,公益性项目资金缺口巨大.有收益的半覆盖型融资平台,完全可以凭借其自身的融资能力承担起部分公益性项目投融资责任.
2.公益性项目PPP合作推进缓慢,融资平台可以加快项目推进.根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》,PPP操作包括项目识别等5大步骤、19个环节,操作周期较长,制约了地方政府公益性项目的加快推进.通过对财政部53个PPP示范项目的分析统计可以发现,从项目发起到签署PPP项目合同实际花费的时间平均为13.5个月,其中交通运输类项目所花费的时间则更是平均长达24个月,而按原有的融资平台模式,从项目启动到项目公司组建往往只需要数月时间即可完成.
3.社会资本逐利性增加财政负担,融资平台可以促进成本降低.一般意义上的社会资本出于利润最大化的目的,往往要求较高的投资回报率,而基于这些政府项目的公共设施性质,社会资本所要求的投资回报无法完全依靠项目自身的经营取得,需要通过政府提供可行性缺口补助等方式实现,实际上还是需要政府全部或大部分买单,因此,较高的投资回报率将增加政府财政负担.而对于原有的融资平台,利润最大化不是其主要目的,投资回报仅需覆盖其融资成本即可,有利于减轻财政负担.
基于以上原因,从弥补公益性项目资金缺口、加快公益性项目推进进度、降低公益性项目财政负担的角度,有收益的半覆盖型融资平台具有继续存在的必要性.
三、地方政府融资平台转型发展的主要困难
对于有存续价值的融资平台,根据43号文的要求,必须实现转型发展,成为与政府相分离的真正的市场化经营主体,但受以往经营中项目特征、体制机制等因素影响,融资平台的转型发展主要面临以下困难：
1.投资结构单一,造血功能较差.融资平台承担的项目主要是资金投入大、投资收益少、回收期长的基础设施项目,投资结构十分单一,缺少足以支撑公益性项目的经营性项目收益来源,依靠融资平台自身经营难以实现盈利和流的平衡,需要通过政府补助等方式实现盈亏平衡,主要通过借新还旧实现资金周转.在累积效应作用下,盈亏平衡的缺口成倍增大,资金需求结构严重失衡,很多融资平台的资金需求中,用于资金周转的额度已远高于用于新建项目建设的额度.
2.融资渠道狭窄,融资成本较高.除少量融资平台已构建起渠道较为丰富、期限较为合理、成本较低的多元化融资格局外,绝大部分的融资平台主要还是依靠银行信贷融资,很少通过资本市场直接融资,无法获得更多低成本资金来源,造成融资平台总体融资成本偏高；而在其银行融资中,债务结构也不合理,短期债务比重过高,造成资金转贷压力极大,易于发生资金链断裂的风险.
3.市场化意识弱,运作效率较低.从外部看,融资平台承担的公益性项目往往不存在市场竞争问题,相对于纯粹的市场竞争主体,缺少来自外部的竞争压力,不利于运作效率的提升；从内部看,融资平台的运作机制相对于完全市场化的企业还不够完善,内部提质增效的动力不强.由此造成融资平台的运作效率总体上较低.
四、地方政府融资平台转型发展的对策及建议
基于融资平台在转型发展过程中的主要困难,结合政府和融资平台各自职责提出以下对策及建议：
1.理清政府债务,助推融资平台轻装上阵.融资平台公司在经济效益欠佳、资产负债率高的条件下运营多年,历史债务负担沉重,严重制约了平台公司独立生存发展的能力.建议全面梳理融资平台因承担政府公益性项目所形成的负债,在当前政府财力相对有限的情况下,先通过发行地方政府债券等方式,以低成本资金置换融资平台的高成本存量债务,降低融资平台的利息负担；同时,建立偿债基金制度,通过土地出让金等多种来源积累偿债资金,逐步消化融资平台的历史债务.
2.注重资源匹配,以市场化方式安排政府项目.单一的公益性项目往往难以达到盈亏平衡,要改变以往项目先上,后期有缺口再设法弥补的被动方式,改为在项目推出前,就综合配套好相关资源或政策,比如将公益性项目与经营性项目组合在一起,或是给予项目建设期的投资补助、经营期的可行性缺口补助等,以使项目的综合效益可行.衡量的标准是项目的投资回报率不低于融资平台的融资成本,否则,融资平台无法弥补成本难以持续发展；但应低于PPP等市场化方式下一般社会资本要求的投资回报率,否则融资平台无从体现降低财政负担的作用.
3.加强产业拓展,增强融资平台造血功能.融资平台应依托已有项目、政府配套经营性项目或政府政策支持等,积极拓展相关经营性产业,改变单一的业务结构,延伸产业链条,丰富产业类型,优化产业布局,增强经营性项目补贴公益性项目的能力,提高抗风险能力.
4.完善体制机制,提升市场化经营能力.针对融资平台运作效率偏低,成本偏高的问题,对标市场化水平标杆企业,注重融资平台经营体制、激励机制等的优化完善,不断提升市场化经营能力.突出融资成本和运营成本两大重点,融资创新投融资手段,积极运用低成本融资渠道,努力降低融资成本；加强运营成本的分析与控制,优化业务流程,配套绩效考核,持续推进降本增效.
5.推行优胜劣汰,实施融资平台重组整合.受公益性项目特点所限,融资平台面对的竞争程度相对较小,不利于通过外部竞争提升运作效率,但可以在各融资平台内部实施重组整合,形成优胜劣汰机制,以促进融资平台努力提升运营水平.同时,通过重组整合,也有利于融资平台资源的调剂运用,更好发挥融资平台的整体功能.
参考文献：
[1] 中华人民共和国国务院.关于加强地方政府性债务管理的意见[Z].2014.
[2] 中华人民共和国财政部.政府和社会资本合作模式操作指南（试行）[Z].2014.
[3] 中华人民共和国财政部.全国PPP综合信息平台项目库第四期季报[Z].2016（10）
[4] 李经纬.新预算法及其配套政策法规实施背景下的地方融资平台转型与发展[J].财经大学学报,2015（2）
（作者单位：宁波交通投资控股有限公司 浙江宁波 315040）（责编：赵毅）
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