论文中国台湾地区休闲农业管理政策的演进、作用和借鉴，该文是有关农业管理论文例文跟农业和演进和台湾地区方面论文范本.
中国台湾地区休闲农业发展相对中国大陆早,一些成功经验值得学习与借鉴.相关学者也对台湾地区休闲农业发展给予了较多关注.台湾学者杨振荣[１]梳理了台湾地区休闲农业发展的相关政策及其效果.吴荣杰等[２]探索了休闲农业区进行总量管制的必要性.张宏维等[３]探讨了休闲农业设施适用的政策体系,认为当前休闲农业设施的政策体系还存在较多不完善、不合理之处.梁炳琨[４]则利用后生产主义理论检视台湾农业的发展,认为台湾地区休闲农业的发展政策有利于农业的转型,符合后生产主义观点.大陆学者主要从借鉴角度分析台湾地区休闲农业发展的优点、经验及可借鉴之处.如曾玉荣等[５]重点介绍了台湾地区休闲农业区的发展历程与建设布局,提出了大陆可借鉴之处,认为休闲农业区是休闲农业集聚发展的必经之路,是休闲农业多功能经营的载体.彭克仲等[６]利用模糊层级分析法得出台湾地区休闲农业区建设能够成功的关键因素.许标文等[７]系统分析了台湾近半个世纪以来“自下而上的”的乡村发展政策.周琼等[８]通过对台湾地区休闲农业发展的典型适用的案例分析认为,台湾地区休闲农业发展的特色化、生态化、合法化、健康化和数字化等特征值得大陆借鉴.潘辉等[９]分析了台湾地区休闲农业发展的类型,提出了福建可借鉴的经验,包括尊重农民意愿、加强对休闲农业的引导等.杜兴军等[１０]则认为台湾地区休闲农业发展的经验在于,始终坚持保护环境生态、活用农业资源和传承农村文化等发展策略.潘辉等[１１]介绍了台湾地区休闲农业六级产业论的理念与经验做法,认为六级产业论的发展理念是台湾地区休闲农业可持续发展的重要原因.崔太昌[１２]介绍了台湾地区休闲农业发展的特点,认为休闲题材的发掘和塑造、先进的经营理念、组织体系健全是台湾地区休闲农业发展的主要特点.以上研究从发展过程、发展特点、经营理念、产品类型、资源保护、产业关联等不同角度对台湾地区休闲农业发展的成功以及值得大陆借鉴之处进行了分析,然而,为什么台湾地区经营地区者会保护资源、会进行多样化的产品经营,台湾当局为什么会提出休闲农业区制度? 相关研究缺乏对台湾地区休闲农业发展政策的全面考察.本文从休闲农业发展政策产业的背景、政策的作用等对休闲农业发展政策进行全方位的考察,对台湾地区休闲农业成功的原因进行分析,为大陆休闲农业发展政策的完善提供参考.
１ 中国台湾地区休闲农业管理政策发展与演变过程
台湾地区休闲农业的管理政策并不是一开始就很完善,而是经历了一个从管理制度缺失到不断完善的过程.根据其完善程度,大致可以划分为以下３个阶段.
１.１ 政策缺失阶段(１９７９—１９９１年)
２０世纪７０年代末,台湾地区传统农业出现衰落,农民收入下降,当局开始推动台湾地区农业用地由单一粮食生产向多样化发展转型.如１９８０年于木栅区指南时组织培训了５３户茶农,创办了木栅观光茶园.１９８３年当局推动观光农业示范计划.农民开始将自己经营的果园、茶园向游客开放,在果园、茶园接待游客,如木栅观光茶园、东势林场、走马濑农场等.但是这一时期并没有指导休闲农业发展的任何政策与管理规定.农民所有的经营活动仍然依据１９７３年出台的“农业发展条例”.
１.２ 政策出台与调整阶段(１９９２—２０００年)
２０世纪８０年代末,台湾地区休闲农业经过近１０年的自由化发展,出现了一些问题,第一,受“农业发展条例”农地农用政策的约束,农场内缺少必要的休闲设施,游客活动一直停滞在观光采果阶段,经营产品单一,游客重游意愿不高.第二,受农地约束,农园规模较小,效益较低.第三,休闲农园数量不断增加,农园之间的竞争日益激烈.观光农园的经营效益开始出现下降,观光农园经营者的积极性受到较大冲击,休闲农业经营形式面临调整.
１９８９年,台湾地区“农委会”委托台湾大学举办“发展休闲农业研讨会”,研究休闲农业发展对策.１９９２年台湾当局出台了针对休闲农业管理的“休闲农业区设置管理办法”,提出了“休闲农业区”发展理念,规定了休闲农业区的设置办法,包括休闲农业区的设置条件、设置程序等.“休闲农业区设置管理办法”的出台改变了台湾地区休闲农业经营者单打独斗的发展格局,使台湾地区休闲农业走上了集聚化发展的道路.
但是“休闲农业区设置管理办法”对休闲农业区的设置主体定位不清,同时对休闲农业区设置的面积条件过于严格,致使休闲农业区设置并没有实质进展.１９９６年台湾当局针对该办法运行中存在的问题,对休闲农业区的内涵、土地面积的设置条件、设置申请主体等条款进行了修订,如针对土地的不同类型,对休闲农业区的土地面积进行了区别处理,从而形成了休闲农业发展的两种模式:休闲农业区模式和休闲农场模式.修订后该办法更名为“休闲农业辅导管理办法”,强调政府在休闲农业发展中的责任与义务.２０００ 年,台湾“农业发展条例”修订,同年７月,“休闲农业辅导管理办法”也进行了相应修订.２０００年修订后的“休闲农业辅导管理办法”在对台湾地区休闲农业管理上已经较为完善,能够与农业、环保、水利、税收等多项政策形成较好的衔接.
１.３ 政策完善阶段(２００１年至今)
２００１年之后,台湾地区休闲农业管理政策已经较为完善,虽然又经过几次修订,但改动较小.为了推动休闲农业的发展,２００１ 年“农委会”提出“一乡一休闲农渔园区辅导发展计划”,以乡镇公所或农会为执行单位,每乡镇仅限一个计划.每个计划每年补助２０００ 万元新台币(１００ 新台币约合２２.３３元人民币,２０１７).该计划的出台,大大推动了休闲农业区和休闲农场的建设进程.为避免休闲农业发展的过度膨胀,２００２年“休闲农业辅导管理办法”又一次修订,增加了对休闲农场进行总量控制和质量管理等要求.２０１０年,为响应“休闲农业辅导管理办法”中提到的质量管理,台湾当局出台“休闲农场服务品质认证标准”.其后,２０１３和２０１５年又分别进行了两次修订,对接“公园有关规定”中的土地利用等相关规定.截至２０１６年年底,台湾地区休闲农业管理有关规定共修订１１次,休闲农业管理政策日趋完善.
２ 中国台湾地区休闲农业管理政策的作用
台湾的休闲农业管理政策对于推动台湾地区休闲农业有效、规范发展起到了重要作用.
２.１ 加快了休闲农业的集聚化、规模化发展进程
受土地规模的限制,台湾地区早期的休闲农业经营单位规模小、产品类型单一,经营者之间同质竞争严重.同时,休闲农业经营场所之间的空间地带公共设施供给短缺,公共环境缺乏维护,资源利用效率低.休闲农业区制度建立之后,由当地政府将一个个小规模的休闲农业经营场所规划整合,形成与地方性农村特色、地方人文、生态景观资源结合的“区域”集成布局.休闲农业经营单位之间既实现空间上的集聚,其产品供给又由原来的竞争关系转变为互补关系,形成休闲农业区“面”的产业集聚与互补.政府对休闲农业区内公共设施、公共环境的维护,弥补了休闲农业发展过程中公共品供给短缺问题,解决了休闲农业产品供给链上公共产品供给质量与私人产品供给质量不均衡问题.休闲农业区制度使台湾地区休闲农业供给由一个个离散的“点”,连接成休闲农业供给的“线”,再聚集成休闲农业发展的“面”,加快了台湾地区休闲农业的规模化、集聚化的发展进程,实现了小农户与大市场的合理对接.以台湾地区冬山河休闲农业区为例,该休闲农业区集聚了包括民宿、饭店、自行车租赁、观光工厂、工艺品店等多种产品和服务类型的近３０家经营单位,每家经营单位提供单项产品或服务,不同经营单位提供的产品或服务相互补充,公共环境、卫生等服务由政府提供,共同满足游客的多样化需求,集聚效应凸显,促进了土地的高效利用.
２.２ 为弱小休闲农业经营者提供了有效的扶持与帮助
农民作为休闲农业经营者,规模小、竞争力弱,难以与大型企业经营者相抗衡.休闲农业区制度明确规定以“政府”为主体规划建设休闲农业区,并规定休闲农业区公共建设用地由当地政府负责协议取得,休闲农业区的公共设施项目均由财政经费承担,由执行机关负责协调*容许使用及建设完成以后的维护管理.政府对休闲农业区内的经营者具有辅导、培训及教育的义务,使弱小经营者能够公平获得政府的财政扶持,促进了休闲农业的全面发展,更有助于实现休闲农业发展的扶贫功能,也更有利于农业、农村文化的传承.休闲农业区制度开辟了弱小经营者获得政府扶持的渠道,成为政府扶持弱小经营者的有力工具.
２.３ 使休闲农业沿着政府设置的目标发展
台湾学者邱涌忠[１６]指出,台湾地区休闲农业发展的基础应建立在作为文化产业的农业如何与社区活性化相互连接这个理念上.台湾地区几十年的休闲农业发展,休闲农业经营者始终坚持生产、生活、生态的“三生”原则,使“保护生态环境、维护农业特色与传承农业文化”的目标得以实现.这一结果的到来,并不是因为台湾地区的农民素质高,也不是因为台湾地区的休闲农业经营者素质高,而在于完善、具体的有关规定的结果.关于休闲农业区的划定条件,明确规定“必须具有地区农业特色、丰富景观资源、丰富生态及保存价值的文化资产”,使农业资源有效转化为休闲农业发展的资产.关于休闲农场的功能划定,明确规定“休闲农场必须划定农业经营体验分区.作为农业经营与体验、自然景观、生态维护、生态教育之用”,使休闲农场的经营不脱离农业,保证农业文化得到较好的传承.关于休闲农场设施的建设,详细规定设施建设的类型、位置、规模、用材、高度等,从而保证休闲农业设施的建设不会破坏农业生态环境.另外,为了保护农村文化,政府鼓励农民参与休闲农业发展,明确政府对于包括农民在内的休闲农业经营者的经营活动具有辅导、培训的义务,保护了小户、弱户农民的休闲农业参与权.总之,完善、具体的管理规定以及严格的管理与监督,一方面保护经营者的利益不被侵害;另一方面又使经营者不敢违背政策的规定,使休闲农业沿着政府设定的目标发展[１７].
３ 启示
在台湾地区休闲农业政策的指导下,台湾地区休闲农业发展可以说走出了一条可持续的、与生态环境相协调的高效农业发展之路,为大陆的休闲农业发展提供了宝贵的借鉴经验.
３.１ 休闲农业发展政策顺应了农业后生产主义发展理念
台湾地区休闲农业的发展可以说是高效的、可持续的,长期坚持保护环境生态、活用农业资源和传承农业文化.但这一结果不是自然发生的,而是与台湾地区的土地政策、农业政策及对休闲农业发展的目标定位分不开.在台湾地区的传统产业开始衰落时,适时提出生产、生活、生态“三生”一体的农业发展理念.使台湾地区农业适时地从传统农业向休闲农业转型,由单一的农业生产功能转型为农产品生产、农业文化传承、农业生态保护的多功能发展,顺应了在欧美国家推广的农业后生产主义发展理念[４].在农业后生产主义的观念和政策指导下,台湾地区农业不以追求纯粹的经济效益为目标,而是在经济增长、环境保护与文化传承之间做出平衡.为此,严格规定了休闲农业区划定的农业资源特色要求、政府有关部门对当地农民、农业团体的辅导、培训及基础设施建设义务,规定了休闲农场设置的农业体验功能、休闲设施建设的规模与规格要求.在休闲农业区划定和休闲农场设置条件审批时,严格把关,使得划定出的每一个休闲农业区各具特色,每一个休闲农场各具特色,才最终形成了台湾地区休闲农业各具特色、功能多样、互相补充的发展格局.在政府有关部门的帮助与辅导下,通过社区营造,将社区发展与产业发展协调推进,社区农民充分参与休闲农业发展,使得休闲农业文化与乡村文化得以较好地传承.
３.２ 休闲农业管理政策需要根据实践不断调整与完善
相对完善的管理政策体系是台湾地区休闲农业有序、规范发展的保证.但是,台湾地区的休闲农业管理政策并不是一开始就很完善.２０世纪８０年代,随着台湾地区休闲农业经营主体的不断增加,出现了一系列问题,如规模小、产品雷同、外部环境恶化等,台湾当局于１９９２年提出“休闲农业辅导管理办法”,创立“休闲农业区计划”,有效地保护与帮助小规模休闲农业经营者.但是,最初的休闲农业区设立条件实施效果并不佳,有较多规划与实际不符.当局针对实施中存在的问题,在较多方面进行修订,明确了休闲农业区与休闲农场之间的区别与联系,使不同类型、不同规模的休闲农业经营者都能够得到发展.其后,台湾政策又对“休闲农业辅导管理办法”进行了１０多次的修订,形成既与台湾地区“农业发展条例” “公园有关规定” “水利有关规定”等相互衔接,又体现休闲农业发展特色完善的管理政策体系.大陆的休闲农业已经有３０多年的发展,休闲农业经营规模、收益在农业发展中的地位逐年提高.近几年,国家为了鼓励休闲农业发展,出台了一系列文件,如?国土资源部住房和城乡建设部国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见?(国土资规[２０１５]１０号)、２０１５年?农业部等１１部门关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知? (农加发[２０１５]５ 号)、２０１５年?国务院关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见? (国办发[２０１５]９３号)、２０１６年１号文件?国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见?等,都提出要支持休闲农业建设用地,支持休闲农业设施建设用地,但并没有具体的措施.休闲农业的主管部门是谁、休闲农业经营的土地如何使用等问题没有明确.制度的缺失、滞后既制约了休闲农业经营者的合理经营,又纵容了休闲农业经营者的不合理经营,导致休闲农业的不规范发展[１８].３.３ 休闲农业区建设是实现产业扶贫的有效路径台湾地区“休闲农业辅导管理办法”,明确了休闲农业区和休闲农场作为休闲农业发展的两类空间发展模式.通过建立休闲农业区,使小规模经营者集中于大型的休闲农业区内,政府给予免费的技术辅导、公共设施建设、公共环境维护等,有效保护了弱小经营者,使小规模经营者能够与大规模经营者公平竞争.相比之下,大陆休闲农业发展中,国家对休闲农业发展的支持来自于农业部和国家旅游局,支持途径来自于A 级景区创建、星级经营单位创建、休闲农业示范县(乡、村、单位)创建等,能够获得这些荣誉的都是那些规模较大的经营单位,弱小的休闲农业经营单位不可能获得这些荣誉,也不可能获得政府资助,弱小的经营者只能在与强大的经营者竞争中越来越弱,这也是较多农民把农地出租出去外出打工的重要原因之一.休闲农业是国家产业扶贫的重要路径,然而当前的休闲农业支持政策将会削弱休闲农业的扶贫效果.因此,大陆应借鉴台湾地区的经验,根据实际情况,建立不同类型的休闲农业集聚区,实现既能保护支持弱者又能获得产业规模效益的双重效果.
３.４ 尊重当地农民意愿是休闲农业发展成功的基础
当地农民是农村文化的构成要素、农业文化的传承主体和农村生态环境的保护主体,农民又是国家的扶贫重点.台湾地区休闲农业主要由当地居民经营,使台湾地区农业实现了“生产、生态、生活”的有机统一.农民既是农业的生产者、农业文化的传承者,又是乡村景观的创造者,是乡村景观消费的构成要素.台湾当局在休闲农业发展中,充分尊重农民意愿,使农民实现了多角色的统一,为台湾地区休闲农业发展的成功提供了基础保证.政府在休闲农业区设立时,明确规定“由当地居民、休闲农场业者、农民团体或乡(镇、市、区)公所拟具规划建议书,报请当地主管部门规划”,使当地农民、休闲农场业者、农民团体等各方的意愿得到充分尊重.正是有尊重农民意愿的基础,提高了农民参与休闲农业发展的积极性,休闲农业区规划成功设立之后,农民、休闲农场业者、农民团体等各方积极主动参与,而政府根据休闲农业区的规划向农民及休闲农场业者提供相应帮助,保证了休闲农业区的成功实施.
大陆休闲农业发展中存在的主要问题之一是当地农民的参与意愿较低,这不仅影响了农业文化的传承,也影响了休闲农业产业扶贫的效果.因此,大陆应借鉴台湾地区的经验,把农民作为休闲农业发展的主体,尊重农民的意愿,帮助与扶持农民经营,把农业发展与农村生态维护、农业文化传承和农民生活统一起来考虑,只有这样才能实现休闲农业的真正扶贫,才能实现休闲农业的可持续发展,才能最终由农业生产主义向农业后生产主义转型.
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参考文献：
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