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聚焦经济新动能的核心内容和运行规律,不断完善制度和政策环境,推动经济新动能不断发展壮大,为高质量发展奠定坚实基础
在新的历史时期,中国面临的发展形势、战略目标、主要任务与以往已有很大不同,产业政策该做怎样的调整,以实现“市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用”,推动高质量发展,迈向产业强国,建设现代化经济体系,是值得研究的重大课题.
与此同时,近年来,我国大力实施创新驱动发展战略,推进简政放权、放管结合、优化服务改革,进一步激发市场主体活力,经济发展的新动能不断积聚,成为带动经济增长的重要力量.下一步,需要聚焦经济新动能的核心内容和运行规律,不断完善制度和政策环境,推动经济新动能不断发展壮大,为高质量发展奠定坚实基础.
高质量发展阶段需要怎样的产业政策
贾根良（中国人民大学经济学院教授）：
我国自改革开放以来,产业政策在推动经济发展的过程中发挥了重要作用.当前,我国经济发展已经转向高质量发展阶段.在这一阶段,产业政策的作用是否如有些学者认为的那样已经不重要了？我认为依然重要,但产业政策要发生相应的转变,需要实施一种更为精准和智慧的新产业政策.
根据“微笑曲线”,自上世纪90 年代以来,随着经济全球化和离岸外包的迅猛发展,出现了以产业价值链分工为特征的新国际分工：发达国家掌控产业的价值链高端,而发展中国家则处于价值链低端.与上世纪70 年代相比,21 世纪产业价值链高端与低端之间附加值的差距急剧拉大了.以工业价值链为例,制造和组装阶段属于价值链低端,价值链高端属于制造和组装之前和之后的阶段.在价值链分工出现之前,以整个产业作为政策实施对象的传统产业政策也能获得价值链高端的高附加值,这是日本和韩国产业成功的原因.但在价值链分工出现后,这种以产业部门为政策实施对象的产业政策不再有效.因此,在全球价值链分工的今天,我国以整个产业作为对象的传统产业政策（包括支持战略性新兴产业发展的产业政策）,实际上就变成了支持本土企业从价值链低端参与新国际分工.在这种情况下,由于企业进入的是附加值越来越低的环节,传统产业政策最终会导致产能过剩的出现.
但不能因此对传统产业政策的作用一概否定,因为它毕竟为我国建立起了世界上门类最齐全的制造业基础,解决了“有没有”的问题,这就为我们现在解决“好不好”的问题奠定了基础.总书记指出,高质量发展就是体现新发展理念的发展,是经济发展从“有没有”转向“好不好”.那么,什么样的产业政策才能适应我国高质量发展阶段的需要,从而解决“好不好”的问题呢？显而易见,高质量发展阶段的产业政策或者说新产业政策,应该以支持高质量经济活动为目标.
首先,新产业政策扶植和支持的对象应集中在价值链高端,再也不能像传统产业政策那样笼统地将产业作为政策实施的对象,更不能将价值链低端作为产业政策的重点.新产业政策的实施对象不再是传统意义上的产业部门,而是日益以全球价值链的特定活动和生产组织的战略定位为中心；从“微笑曲线”看,发展中国家的经济“追赶”就表现为从价值链低端向高端的“转型升级”,这意味着我国过去以产业为轴心的传统产业政策将逐步转向以“价值链”为重点的产业政策.这是新产业政策的第一个内涵.
其次,新产业政策的重点是包括研发政策在内的创新政策,并以掌握和广泛推广自主核心技术为核心,因此比传统产业政策更为重视创新,这是“新产业政策”的第二个内涵.在这方面总书记有很多论述,例如,“抓住了创新,就抓住了牵动经济社会发展全局的‘牛鼻子’”；“只有把核心技术掌握在自己手中,才能真正掌握竞争和发展的主动权”.从“微笑曲线”的三个阶段可以看出,制造前阶段与新技术、新工艺、研发、创新有关；而制造阶段基本上是以要素投入为主,这是我国传统产业政策实施的对象；而制造后的阶段则主要是由市场导向的企业和消费者所支配.新产业政策应该主要集中在制造前的阶段,因为在以价值链分工为特征的新国际分工时代,对于一国的国际竞争力来说,创新和新技术特别是核心技术是最重要并可能是唯一重要的因素.党的十九大报告指出,“创新是引领发展的第一动力”,当然它也是我国高质量发展阶段的第一驱动力.值得指出的,创新和掌握核心技术离不开创新的商业化,因此,新产业政策并非只集中在制造前阶段,它同样可以在制造后阶段发挥重要作用,如通过政府创新采购以及创新商业化的支持措施加快我国攻克并广泛采用自主核心技术.
最后,高质量发展阶段仍然要求在价值链制造阶段实施产业政策,支持价值链制造阶段的高质量发展,并从根本上解决我国环境和生态友好发展的问题,这是新产业政策的第三个内涵.许多人将价值链制造阶段笼统地看作是“低质量经济活动,造成这种误解的重要原因之一,是世界上绝大多数国家包括我国过去基本上都是依靠要素投入从事制造活动,这种粗放式的制造活动导致了我国在许多传统工业上虽然也处在价值链高端,但却因产品的性能不够好、寿命不够长而成为低端产品,原因就在于我国制造活动的“三基”（机械基础件、基础制造工艺和基础材料）不过关.为此,新的产业政策在价值链的制造阶段可以大有作为,那就是要致力于攻克“三基”难题,推动企业提高制造工艺水平,协助企业改进管理实践.更重要的,在价值链制造阶段,政府可以实施环境和生态友好发展的新产业政策.总书记指出,“主要依靠资源等要素投入推动经济增长和规模扩张的粗放型发展方式是不可持续的”.老路走不通,新路在哪里？就在科技创新上,就在加快从要素驱动、投资规模驱动发展为主向以创新驱动发展为主的转变上.这种新的发展理念为价值链制造阶段的新产业政策提供了理论基础.
构建高质量发展导向的产业政策体系
魏际刚（国务院发展研究中心产业经济研究部第二研究室主任、研究员）：
一国的发展需要市场力量与政府力量的有机结合,需要在不完美的市场和不完美的政府之间找到平衡,产业政策正是实现这种结合和平衡的重要工具.产业政策具有多重属性,它不仅用以消除市场失灵,也是实现国家战略、形成竞争优势、保障产业安全的手段.
实践中,各国根据国情制定相应的产业政策是一种普遍做法.即使是最发达的市场经济国家,产业政策也从未退出历史舞台.美、欧等通过法律、科技、财政、税收、贸易、反垄断等多种形式体现产业政策.如美国奥巴马政府实施再工业化战略、国家创新战略,特朗普政府实施美国优先的贸易政策,就是为了推动美国制造业发展,增强美国产业的国际竞争力.
追赶型经济体通过学习先行发达国家的经验,利用产业政策实现重点产业的追赶、保护幼稚产业、助推产业升级.转型经济体因市场体系和市场机制正在构建和完善,政府通过产业政策来弥补市场机制的不足.
因经济体制、政府管理、社会结构、发展战略、发展阶段、产业重点等差异,各国产业政策的目标、范围、着力点、政策工具、绩效有很大不同.总体上,凡能根据形势变化适时调整产业政策的国家,发展绩效总体良好；反之,发展绩效则不太理想.
中国是世界上广泛、深度运用产业政策的国家.计划经济时期,中国建立起了全面的集中计划经济体制,生产流通什么、谁来生产流通、生产流通多少主要由政府计划确定.为了尽快摆脱落后的工业状况,通过学习苏联的经验,中国实施了政府主导下的工业化战略、不平衡发展模式,运用计划全方位配置要素资源,集中全国、全民的力量,调动各种资源与要素向重点工业、重点企业倾斜,基本建立起了完整的工业体系,以实现追赶目标.
改革开放后,随着社会主义市场经济体制的逐步建立和不断完善,市场在资源配置中的范围不断扩大,市场机制的作用不断增强.与此同时,中国政府充分发挥产业政策在结构调整、规模扩张、产业升级、国际化等方面的重要促进作用.产业政策逐步从以计划为主转向以规划为主,从直接干预转向间接干预,综合运用经济、法律、必要的行政等多种手段.40 年的产业发展成就表明,从战略层面看,产业政策的目标基本达到.但从战术层面看,还存在政策体系不健全、不当政府干预、部门利益固化、未能有效协调地方间的分工等突出问题,资源配置效率低下、重复建设严重等一直未能有效解决.此外,产业政策在促进结构优化与升级方面发挥的作用还不尽人意,不同产业政策和其他政策缺乏协调引发了一些人对产业政策的质疑.
综上,对产业政策的认识须系统与辩证,不能因产业政策的成效而否定市场机制,也不能因实践中的问题而否定产业政策.恰恰相反,这正是新时代改进和完善产业政策的逻辑起点.
新时代产业政策应以建设产业强国为目标,以改善营商环境为核心,结合对特定产业、领域、对象的结构性安排,消除产业发展中的制约因素,增强产业创新能力、国际竞争力和可持续发展能力,促进资源配置效率和社会福利水平的提升.
产业政策调整应遵循“围绕国家发展战略,弥补市场缺陷,强化功能性政策,优化选择性政策,兼顾政策协调性,实现共赢国际化”等原则.
一是围绕国家发展战略.产业政策要以建设现代化经济体系、推动产业由大变强、实现高质量发展等战略目标为指引.二是弥补市场缺陷.产业政策要弥补市场失灵,对冲市场机制运行的负面效应.培育与完善市场功能,实现与市场力量的有机结合.三是强化功能性产业政策.营造产业发展的良好环境,激励创新创业,提升产业发展的要素与公共服务支撑,规范市场主体行为等.四是优化选择性产业政策.减少政府对特定产业的直接干预,将产业政策的作用严格限定在确实需要重点发展或解决问题的产业或领域.五是兼顾相关政策协调.对不同政策统筹兼顾,促进产业政策与宏观政策、开放政策、区域政策、社会政策、生态环境政策等协调.六是致力国际共赢发展.将国内产业升级与全球产业格局调整结合起来.把握国际产业发展的趋势,在全球范围内配置资源,促进国际产业分工与合作.根据中国产业在全球价值链中的地位确立升级战略与对策.
根据前述思路和原则,新时期产业政策框架体系至少应包括三大方面.一是产业政策的核心内容设计.主要从战略、制度、要素（如技术、劳动力、资本、土地）等维度设计功能性政策和选择性政策.二要增进产业政策与相关政策协调性.重点考虑产业政策与宏观经济、对外开放、区域发展、社会发展、生态环境等相关政策的协调.三是产业政策的国际协调.立足于提升在全球价值链中的地位,主动参与国际分工,广泛开展国际合作,积极参与全球治理.
今后及未来较长一段时期产业政策引导各方资源向重点领域集聚的过程应侧重反映创新绩效、附加价值、核心竞争力、可持续发展等,综合运用“负面清单、准许清单、政府权力清单和企业信用清单”和“行业能效限额标准、产业污染物排放标准、产品（服务）质量标准”等.应聚焦于：（1）未来必争的战略产业,如国防工业、尖端制造、下一代信息网络、纳米、生物技术等；（2）国际竞争力弱的领域,如幼稚性产业和需要实现进口替代的产业（数字机床、高端医疗器械、创新药、航空物流、国际快递、国际供应链以及产业标准、国际品牌等）；（3）传统支柱产业转型升级,如钢铁、煤炭、有色金属、船舶等；（4）基础产业中的国计民生领域,如战略性资源、重大基础设施等；（5）产业发展的薄弱环节,如“六基”（核心基础零部件、先进基础工艺、关键基础材料、基础软件、基础研究和产业技术基础）；（6）市场失灵领域,如节能环保、安全、应急、公共研发平台、共性技术平台、公共工程中心、公共检测平台、公共信息平台等；（7）衰退产业转移和退出；（8）产业融合、合作、协同、集聚；（9）创新中某些关键环节,如成果转化、新技术扩散等；（10）基于国土开发目标的产业；（11）中小微企业；（12）推动要素升级与优化配置等.同时,要随着形势变化,做好产业政策的评估与动态调整工作,清理不合时宜的产业政策,制定出更合时宜和未来需要的政策.
六大重点方向壮大新动能
李燕（国务院发展研究中心产业经济研究部调研员、副研究员）：
其一,大力推动技术创新和成果产业化,带动高技术产业和先进制造业发展壮大.当前,新一轮技术创新浪潮催生出许多新产业新业态新模式,为我国产业升级带来难得机遇.我国技术创新的基础依然薄弱,基础研究占比不高,引领性前沿技术创新和颠覆性原始创新不足,技术成果转移转化和技术扩散的机制不完善.下一步,应以完善技术创新生态体系为重点,抓住新兴领域颠覆性创新集中涌现的机会,加大基础研究投入力度,大力提升颠覆性原始创新能力,加紧突破一批前沿技术和通用性关键核心技术,促进技术创新成果的产业化和扩散应用,带动高技术产业和先进制造业高水平发展.
其二,促进制造与服务深度融合,大力发展生产性服务业.生产性服务业以知识资本和人力资本为主要投入要素,是制造业向高端化升级的重要支撑,也是现代服务业的主体内容.要做强做优科技服务业,为关键核心技术和产品突破、创新前沿和集成服务产品开发提供源头支撑.要构建完善的现代信息服务业体系,为产业升级提供高效率、低成本的技术、网络和服务支撑.要高水平发展工业设计,着力提升产品附加值和竞争力.要提高现代金融、现代物流、管理咨询、商务服务等发展质量,形成生产性服务业与制造业互为支撑、良性互动发展的局面.
其三,推动制造业智能化绿色化服务化发展,促进新一轮全方位产业升级.智能化绿色化服务化是全球制造业创新发展的重要趋势,总体来看,我国制造业智能化面临着信息集成水平不高、精益管理落后、关键系统和网络安全支撑能力不足等不少挑战,需要正视不同行业、企业信息化发展的不平衡性,统筹推进智能产业与智能应用,促进软管理与硬技术的同步升级.与此同时,应从激励和约束机制同时入手,以政策、法规、强制性技术标准促进制造企业开发绿色产品、推行绿色设计、促进绿色生产和绿色消费.促进制造业与服务业政策融通和资源整合,支持制造企业由生产型制造向服务型制造转型.
其四,积极推动产业组织创新和管理变革,完善新动能的组织生态.产业组织创新是经济新动能的助推器和倍增器.新工业革命背景下产业组织呈现出网络化、平台化、协同化、社会化、化的新特征, 众包众设、网络化协同创新、协同制造、规模化等新型生产组织模式将制造业的潜能进一步激发出来.应顺应产业组织创新变革的机遇,以工业互联网应用为重点,着力推动创新协同化、产品化、生产网络化、产业生态化发展,进一步延伸和拓展产业价值链和价值网络,进一步重塑中国制造面向未来的核心竞争力.
其五,大力发展数字经济,重塑传统经济形态.相比传统经济发展模式,数字经济是以信息、数据为主要驱动要素的经济,是更具活力的经济形态.大力发展数字经济,关键是构建自主可控的数字产业体系,重点是促进互联网、大数据、人工智能等与实体经济的深度融合,促进产业数字化和生活数字化,加强数字基础设施建设,提升全民信息能力.
其六,改革营商环境,激发投资创业活力.营商环境的优劣直接决定创业和投资的活跃程度,影响经济发展的内生动力和质量.根据世界银行发布的营商环境报告,在纳入评估的全球190 个经济体中,2017 年我国营商环境排名是第78位, 比2013 年提升了18 位.但总体上我国在施工许可*、纳税问题、开办企业过程、中小投资者保护、电力获得、开展跨境贸易等方面问题仍较为突出.这些应是我国未来深化改革的重点.
持续深化“放管服”改革,完善有利于新动能成长壮大的治理体系.按照“五个为”和“六个一”的要求,进一步深化简政放权、放管结合和优化服务.进一步取消下放不必要的行政审批事项,推行全国统一的市场准入负面清单制度.探索包容创新的审慎监管制度,加快建立健全与“互联网＋”、大数据、分享经济等新业态新模式相适应的监管体系.
进一步深化经济体制改革,形成市场主体有活力、要素配置高效率的市场环境.实施优化新要素配置的改革,着力破除制约高素质人才流动的体制机制障碍；推动公共数据资源的开放共享；完善知识产权保护和交易制度,破除科技成果转化的体制机制障碍.实施优化金融资本配置的改革,加快金融创新,将科技成果、知识产权、品牌等无形资产投资纳入工业投资统计范围,经评估后可以流转、抵押.完善多层次资本市场发行上市条件,引导金融资本更多服务于实体经济.深化国有企业产权改革,推进混合所有制试点,激发国有企业创新活力.加强对民营经济合法权益的保护.落实以增加知识价值为导向的分配政策,激发科研人才的积极性.
加强制度和政策创新,完善新动能成长的支撑保障机制.完善支持产业创新的政策体系,加大对基础研究和关键共性技术研发的支持力度.加大税收政策对各领域创新的普惠性支持,完善创新产品推广应用的激励政策,加强需求侧创新政策供给力度,推广创新后补助、中小企业创新券等创新政策工具.强化知识产权保护和执法.
完善绿色发展导向的市场化法制化环境.加强对清洁能源和环保领域的科研投入与总体部署,研究鼓励清洁能源发展的税收优惠政策.加强产业政策与行政法规和技术标准的紧密衔接配合,建立新能源、清洁能源与碳排放挂钩的积分交易制度,推动产业绿色发展.完善技术转移转化,中小企业、制造业转型升级,海外投资并购等方面的公共服务体系.
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参考文献：
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