论文党委会：一把手监督的体制内资源，本文是资源相关自考开题报告范文与党委会*和一把手和体制相关在职研究生论文范文.
〔作者简介〕房亚明（1979-）,男,广东连南人,政治学博士,广东工业大学政法学院副院长、副教授,编译局博士后,研究方向为政治学理论；吴月红（1987-）,女,河南兰考人,法学博士,广东工业大学政法学院博士后,研究方向为党内法规与法治建设.
〔摘 要〕党委会是的领导组织、权力中枢和运作机制,以议事和集体领导为核心特征.由于建党后国内外复杂的形势和条件,党委会运作容易陷入"一把手"集权乃至滥权的困境.为了规范和限制"一把手"的权力,有必要进一步推进党委会的平等议事及功能,加强党内的组织结构和监督机制建构,促进党委会运作规则的适应性变革,从而真正做到集体领导、决策、透明用权,把权力关进制度的笼子里,广州的实践具有一定的启示意义.
〔关键词〕党委会；"一把手"；监督；体制内资源
〔中图分类号〕D26〔文献标识码〕A〔文章编号〕1671-7155(2018)02-0040-05
十八大以来,强力成为我国公共生活的重要议题.的重要成效之一,就是一批所谓的大老虎即省部级干部因违纪违法被制裁,从而形成了败的高压态势.被此次风暴所刮落的大大小小的违法违纪分子,其中相当一部分是各地方党委、政府或者相关部门的"一把手".这么多的"一把手"因为滥用权力、腐化堕落而被查,其中当然有个人品质的原因,但是,组织制度和领导体制的缺失、权力过度集中也是重要原因之一.因此,为了避免"前腐后继"的现象出现,必须从制度上和实践中予以改进,强化对权力的规范和约束,实现总书记要求的"把权力关进制度的笼子里"的目标,建立的长效机制,实现制度的宏愿.要实现"不想腐、不敢腐、不能腐"的战略目标,重要应对措施之一,就是挖掘既有的体制内资源,通过发挥党委会的监督功能从而有效遏制权力腐败.广州市在十八大以来在全面从严治党的大环境下,就一把手监督做了大量的探索,取得了一定的成效,形成了一些具有针对性的制度和措施,为全省乃至全国其他地方更好地推进一把手监督提供了经验借鉴.
一、党委会体制：党内的组织载体
在建党之初,早期领导人对实行何种领导体制是有思考的.主要创始人之一陈独秀认为,委员会制有利于和集思广益,所以排除了领袖制.就此而论,委员会制的要素是采用此种领导体制的主要原因,也表明对的追求是内在的.委员会制要求委员之间平等议事、合作共事、互相监督,不存在一个超越于其他委员的"领袖".或者说,领袖是一个群体而不是一个个人.这也是共产主义政党的组织原则和理念.1948年9月为起草的《关于健全党委制的决定》中指出："党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度."[1]（P1340）由此可见,党委会体制是实行党内和集体领导的组织机制,也是避免专断的制度措施.从具体形态来看,党委制有两种组织形态,就是党委会全体会议和党委会常委会议.从理论上讲,党委会全体会议是党委会最基本的运作形态,也是党内的集中体现.只是由于各种各样的原因,从现实的运作来看,党委常委会经常开会,事实上相当程度上行使了本应由党委会全体会议、党的代表大会行使的权力.
然而,由于产生和发展时期所面临的特殊环境即近代中国国家危机时刻,自建党起到新中国成立后的相当一段时期,党委会领导体制的要素受到了客观环境的掣肘,没能发挥出其应有的监督和约束功能.但是,党内的文件和各级党组织,都尽可能践行党委会领导,而不是个人领导.特别是随着斗争形势的发展变化,对党的领导体制和能力的要求不断提高,通过党内实现党内团结和提高党的战斗力,成为党生存、发展和壮大的要求.新中国成立后特别是改革开放以来,中国作为第三世界国家面临着残酷的国际竞争环境和生存压力,中国实行的赶超型发展战略客观上需要权力相对集中,乃至集权,而这种客观形势和需要与党委会的领导有一定的矛盾.党的代表大会五年才开一次,党的委员会全体会议往往要一年或者半年才开一次,党的常委会往往也是一两个星期才开一次.在实践中,党委会领导很容易蜕变成书记挂帅、书记集权,严重地影响党委会运行的集中制原则,集中过多而不足.作为无产阶级政党性的制度保障的党委会领导体制演化成为"一把手"体制,并固化为一种常规性的实践并持续运行,令人深思.无产阶级政党如何保持自身运作的性,需要理论的反思和实践的探索.
对于党内的缺乏及党委会领导体制的运作现实,1980年8月18日,在政治局扩大会议上的讲话即《党和国家领导制度的改革》中反思说："权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板.党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导.全国各级都不同程度地存在这个问题."[2]（P328-329）换句话说,党委会的集体领导在实践成了书记领导、个人领导,形成了所谓的"一把手体制",党委会体制在实践中发生了一些扭曲,也是产生形形色色的"一把手腐败"的重要根源.这样一种蜕变了的"一把手体制"能够长期存在,一方面有其深刻的社会政治原因,也有制度设计和运作的问题.而这种"一把手体制"运作的效果,除了在效率的问题上可能有其历史合理性以外,潜在的腐败和权力滥用问题,已经成为其最大的局限和风险所在.以广州市为例,从十八大到2017年2月,共立案查处了165名各级"一把手"的违纪案件[3].2017年,全市共立案查处一把手违纪案件86件,占全市要案的27.3%,同比上升48.3%,违纪主体主要集中在职能部门和镇（街）一把手[4].
二、"一把手"体制：党委集体领导的蜕化
如前所述,由于近现代中国所处的特殊国际环境以及生存和发展的现实条件,在相当长一段时期内,集中制的组织原则在现实运作中不足而集中过多,党委会的集体领导在一些党委和地方蜕化成了个人领导、少数人专权.应该说,这些现象与党的宗旨和组织原则是不相符合的,却长期存在,说明有其特殊的原因和难以言说的困境.其中外在的原因是党的生存环境与特殊使命,以及一些掌握权力的人对于权力集中的迷恋.无论我们是否承认,权力背后就是利益和资源,巨大的权力对于任何个人和组织来说都是巨大的诱惑.如何抵制这种权力和利益的诱惑,不是一件容易的事情.
说,"我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要.这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面.……不是说个人没有责任,而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性."[5]三十八年过去了,回头重温小平同志的精辟分析,让人更感到其远见和深刻.少数组织、部门和单位的负责人,误把"班长"当"家长",把"分工"当成"分立",滥用权力,患了部门主义、本位主义、官僚主义的病症,不能有效坚持党委会集体领导和决策的原则.现实比理论要复杂得多,在当代中国,由于国家规模巨大,执政党事实上掌握了大量的公共权力,行使着许多公共职能,也承担着巨大的政治责任,而党委书记作为各级党组织的主要负责人,其承担的巨大责任必然需要相应的权力："我们赋予书记一把手过多的责任,动不动就让书记负责,书记挂帅,出了问题由书记承担.久而久之,书记就成为党委会内部一个承受巨大压力和巨大责任的特殊职位,根据权责对称的原则,书记必须要包揽与其责任相对称的巨大权力."[6]而在传统中国政治的话语中,对于员出身的党委书记或其他党委领导,当然是信任为主,而不是监督制约,这种有权力和责任而配套的监督制约不足的严重后果之一,就是"一把手"腐败的问题.换句话说,党委会的集体领导蜕化成书记领导、少数人领导,与监督制约机制的长期缺乏相关.
从运行机制来看,现行关于党委会运作规则的不足为"一把手体制"提供了空间.理论上说,党委会应该是集体领导和议事的组织形式,问题是,谁有权设定议程？议程内容如何产生？这种细节性的权力是相当重要的.比如广东省茂名市原市委书记罗荫国等人的系列腐败案件,共涉及省管干部24人,县处级干部218人,波及党政部门105个,市辖6个县（区）的主要领导全部涉案.其中最主要的原因,按照当时省纪委领导的说法就是"现在的权力过于集中,特别是一把手,可以说所有腐败的源头就是权力."[7]少数领导干部掌握了干部提名权,利用这种权力卖官鬻爵,成为政治腐败的典型形式.在近年进程中,部分一把手落马,就是因为滥用这种组织权力,往往小圈子讨论重大人事问题,在党委会召开前,书记、组织部长几个人沟通确定人选,然后在党委会上走个程序和形式,从而架空党委会,这已经成为吏治腐败的主要形式.
从实践来看,少数党员领导干部误用滥用党委会名义,不能正确运用集中制,"党员,党委集中","委员,书记集中",是对党、对人民、对自己不负责任.之所以存在这种不当思想和权力滥用,从思想根源上说,就是缺乏对公共权力和人民授权的敬畏.少数领导干部热衷于小圈子、小集团,大事不上会,小事才上会.一些"一把手"把自己当成"老板"、"老大",把权力当成私人物品,权钱交易、权色交易,腐化堕落,非常恶劣.近年来落马的不少领导干部,之所以走上违法乱纪的道路,与在日常工作中不、不接受监督和约束密切相关.因此,总书记提出要注意加强学习,加强党委会的集体领导.需要明确的是,党委会不仅有集体讨论、协调和决策的功能,而且有委员内部的互相学习交流、监督约束的功能,这本来是委员会制的题中应有之义,却没有得到充分的重视和落实.十八大以来,党深刻总结的经验教训,特别提出党委在党风廉政建设中的主体责任问题,是对党委会监督制约功能的肯定.如果党委会全体会议和党委常委会不能够充分议事,实现集体领导,那么"一长制"的风险将难以避免.
三、主体责任：党委会监督功能的机制完善
当代中国政治生活中出现的所谓"一把手"现象,最根本的原因是党内的不足和集体领导的缺失.个别党员领导干部,自恃劳苦功高,放松思想学习,搞"一言堂"和唯我独尊,以致腐化堕落、身败名裂.这些人的腐化堕落当然主要是自身修养的不够乃至党性缺乏,但是作为党的领导和组织制度来说,还有需要改进的空间.个别地方和部门出现"一把手"先后腐败,如因为"塌方式腐败"而全国闻名的山西省,其省会太原先后有三任市委书记,连续三任市局长出问题,还有多名干部和企业主被调查,值得深思.如何遏制腐败仍然是中国执政党和政府需要长期面对的严峻挑战.回归集体领导,加强党内,挖掘党委会的监督制约功能,是建设社会主义廉洁政治的重要策略选择.更好地开发党委会对于"一把手"的监督制约功能,需要从以下几个方面着手：
1．加强党委会,践行平等议事、协商共事、集体负责的理念
从理论上说,党委会的成员之间是平等的,只是分工不同,书记也只是主持会议的人,并不能凌驾于党委会之上.然而,由于现实政治生活的复杂性和公共事务的多样化,党委会也不可能事无巨细开会讨论和表决,自然会给相关的党委会成员特别是书记、副书记留下一定的自由裁量空间,这是无法避免的.本来,这种自由裁量空间和特别紧急事态下的临机处置权,是为了更好地应对公共事务和危机事件的处理,但是在现实生活中,个别人利用这种空间和权力谋取私利,以权谋私.需要注意的是,理论上的委员会制尽管要求成员之间平等协商,但是由于权力本身的不平等性,一般的委员事实上很难享有党政一把手那样的权力、地位和待遇,党委会内部事实上是等级分明的,从委员、常委到副书记、书记,中间的权力等次不是理论描述的那么简单.但是,既然选择了委员会制,就不能把委员会制运作成为"书记制"、"集权制",而是基础上的集中制,而集中并不等于是集权于书记和副书记或者其他常委、委员.为此,落实"三重一大"事项必须上党委会的规定,严格规范和约束党委会成员的权力,党委会的定期召开以及党务公开、党员参与和监督等相应的具体配套措施必须不断完善.在对"一把手"权力运行的规范和监督问题上,广州的探索值得关注.广州于2017年3月印发《关于进一步加强对一把手监督的十项措施》,要求制定、公开一把手权力清单；涉及"三重一大"决策必须集体研究,一把手不能以现场办公会、招商引资会、文件圈阅等形式决定；班子会议集体研究工作,班子成员应明确表达意见,一把手应末位表态；对班子成员和一把手的意见,应当形成会议纪要[8].
2．加强党内的组织结构和监督机制建构
当今中国公共权力的中枢是的各级党委会特别是常委会.从党章来看,各级党的代表大会是各级党的权力机关,是党员参与党内生活的主要平台和组织形式,只是由于制度设计的原因,各级党的代表大会一般是五年才召开一次.在这种背景下,党委会和常委会的运作是否及其成效直接关系到党的凝聚力和战斗力.事实是,由于党委会每年也就召开一两次全体会议,大量的党内事务处理需要通过党的各级常委会来决策.因此,党的常委会成为各级党组织乃至政权的权力中心,各级党委会及其成员的素质、能力、品质直接影响到党的领导能力和执政能力.改革开放以来,总体来看,党的各级委员会和常委会都能按照党章要求正常运作和决策,但是从十八大以来所查处的一些大案要案来看,一些地方的党委会、常委会没能尽到"党要管党"的要求,以致出现了多起"塌方式腐败"事件,比如原山西省委常委中有七人因为腐败落马,原广东乐昌市11位常委中有9位因为大肆收受红包被处理等等.通过党的代表大会年会制、党委会月会制、常委会周会制等制度安排构建系统化的党内载体和监督形态非常必要,这也是党委会领导体制健康运作的组织保障.特别值得我们关注的是,党的十九大以来,在半年不到的时间里,新一届委员会举行了三次全会,研究党和国家的重大事项,为党内发展和党内监督提供了很好的范例.广州市在强化"一把手"监督问题上也进行了探索,广州市在2016年上半年先后制定出台《广州市落实全面从严治党主体责任约谈一把手制度》及《广州市落实全面从严治党主体责任加强谈话提醒工作指引》,突出一把手监督,注重"抓早抓小"和"防患于未然",聚焦"关键少数"和"关键问题",尽量从制度上避免一把手非"好同志"即"阶下囚"情形的发生.
3．加强党委会运作规则的适应性变革
经过95年的努力,关于党委会领导体制和党内事实上已经形成了一系列的制度安排（主要是以党内文件的形式规范）.现在主要的问题,不是再制定一些党委会的运作规则（当然这也是必要的）,而是要把既有的党内规则与党委会制度予以落实和贯彻,并在此基础上完善.历史已经证明,凡是党内生活正常的时候,也是党委会和党内正常开展的时候.""之所以发生,与党的代表大会、党的委员会、政治局常委会不能正常运行,党内缺乏密切相关.而改革开放以来,我国之所以能够实现政治稳定,经济发展,人民安居乐业,与党内的发展、党委会集体领导体制的健康运行密不可分.近年来,习总书记一再强调,党内不允许有不受制约的权力,也不允许有不受监督的特殊党员.有权必有责、用权必担责、滥权必追责.党的十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国党内监督条例》,为改善党的领导,加强党内和党内监督,提供了行为准则.这两个党内规范的出台,是继修订廉洁准则和纪律处分条例、制定问责条例等一系列举措后,完善"制度治党"的又一重要安排.运行规则不断改进和加强的过程也是一个适应性变革的过程.十八大以来党内法规的修订和完善,为"制度治党"、"制度"提供了基本遵循.规则的改进和变化以及执行力的加强,是党的建设适应新的形势和条件不断深化的体现.
党委会领导体制契合中国的人民性即性,的党委会制度和党内是实现长期执政和政治清明的组织机制.当代中国已经站在新的历史起点上,实现中华民族的伟大复兴,必须加强和改善党的领导,必须加强党内及其组织载体党委会制度建设,唯有如此,才能在复杂和变化了的国内外环境中蓬勃发展并引领中华民族走向繁荣富强.十八大以来党的建设的基本经验之一,就是"抓关键少数"的思想,用习总书记的话说,就是"加强党的建设必须抓好领导干部特别是高级干部,而抓好委员会、政治局、政治局常委会的组成人员是关键.把这部分人抓好了,能够在全党作出表率,很多事情就好办了."[9]所以,从"一把手"抓起,"抓住关键少数",是党的建设和取得成效的重要经验.建设社会主义廉洁政治,挖掘和强化党委会的监督、权力制约功能具有重要的理论价值和实践意义.
四、多元互动：党委会监督的强化
党委会内部的监督,说到底还是内部监督,这种监督从实行的情况来看,应该说,非常有价值,产生了自我清洁、自我调适、自我约束的效果.然而,其缺失也是存在的.比如说,被称为"塌方式腐败"典型的山西省,2014年13个常委中就换了8人,其中好几人就是因为腐败落马的.同样是山西,在十八大前14年没有市委书记因为腐败落马,而2015年后却连续查处了5位.比如说,广东省乐昌市涉案达72名干部的"红包案",11名原市委常委中,包括市委书记李维员在内的9名市委常委涉案,其余多为乡镇、市直单位"一把手","红包"礼金达450多万元.此案成为党的十八大之后不收敛不收手、顶风违纪的典型案件[10].这些案例表明,党委会内部,也有可能出现"以集体名义"腐败的情况出现.迄今为止,几乎还没有一个"一把手"的落马是源于同级纪委或党委的监督,表明了同级监督的无力和缺失.因此,要想有效监督"一把手",真正做到党委会集体领导、决策、互相监督,需要加强其他形式的监督和制约,形成良性联动的权力运行与监管机制.
规范和约束"一把手"的权力,前提是要规范党内关系、党政关系和党企关系."党政军民学,东西南北中,党是领导一切的."党的领导是社会主义现代化事业顺利进行的组织保证.防止党的领导变成个人领导、书记领导,就要贯彻集体领导和党委领导,严格地规范和限定书记及常委、委员的权力,推进党委领导的制度化、规范化.党委书记的权能主要是召集会议和紧急情况下的特殊处置权,这种紧急权的行使事后应该向党委会报告.而且,为了加强党内和集体领导,常委会应该举行周会,党委会全体会议在可能的情况下应该实行月会,而党的各级代表大会,要随着交通通讯条件的改进实行年会制.只有把党委会及其常委会的权限和运行置于党代会的常态化监督之下,才能真正避免党委领导蜕变成常委领导、书记领导的局面,也才能更好地监督"一把手",避免书记滥权和党委过度集权的风险,推进党内和党风廉政建设.因此,加强党委会内部的,推行集体领导制度,是从严治党和治党的基本要求.
从现有"一把手"腐败和滥权的情况来看,其中一个非常重要的领域,就是组织人事腐败,也就是买官卖官的问题.如何遏制吏治腐败,选人用人的不正之风,仍然是一个顽症.为了真正解决用人腐败的问题,关键还是要"在少数人中选人"的困局,贯彻"多数人在多数人中选人"的治党理念,严格规范和限制党委书记、党委常委会的用人权力,完善党内监督和人大的任免权,使党的领导和人大任免权、人民权利有机衔接起来,规范权力监督和制约.唯有如此,才能真正解决过度集权和"一把手"滥权的政治风险,让权力运行在阳光下,把权力关进制度的笼子里.接受社会和媒体的监督,这是开放社会条件下执政党与外界环境互动的必然要求,也是政党适应性的内在诉求.广州市为了更好地落实党内监督条例,一把手监督难题,健全党内监督体系,市纪委制定印发《关于深入贯彻落实〈中国党内监督条例〉的通知》,明确党内监督35项工作要点和14个责任部门,列出42项监督责任清单.选人用人方面,在市区镇领导班子集中换届期间,对全市35个镇和10个区开展两轮换届风气专项巡察,约谈被巡察地方的"五个责任主体",发现各类问题96人次,建议暂缓提拔29人[11].
近年来,党的建设一大重要变化,就是加强了问责制,这是给权力的行使者和相应组织套上的又一个笼头.事实上,我们现在有些制度是"牛栏关猫",缺乏操作性,现有体制的失效导致一把手的权力过度集中的问题长期难以解决,就此而论,问题的关键还是怎样把这些制度运行起来,而不是摆设.制度建设很重要,制度的践行和运行也很重要."制度的笼子"必须是环环相扣、互相衔接和互相补充的,而且是可以操作的,并加以督促落实.同样,在制度相对健全以后,要全面加强制度的运行和贯彻,强化对权力运行的规范,达到预期的目标,并在总结经验的基础上不断地改进制度.
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[1]选集：第4卷[M].北京：人民出版社,1996.
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[4]黄琼.2017年查处68名市管干部一把手违纪同比上升48.3%[N].新快报,2018-02-09.
[5]文选：第2卷[M].北京：人民出版社,1994.
[6]肖立辉.关于党内"一把手"的思考[J].湖湘论坛,2009,（6）.
[7]张玉琴,周秋敏.广东查办罗荫国案：省纪委到茂名碰到的都是罗的人[EB/OL].http://news.ifeng.com/mainland/detail_2012_05/12/14477753_0.shtml,2012-05-12.
[8]罗艾桦,贺林平.广州十项措施强化监督"一把手"·不能以文件圈阅等代替集体决策·须对推荐干部人选廉洁结论背书[N].人民日报,2017-03-22.
[9]王子晖.两份文件同一使命--"制度治党"的重要安排[N/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-11/05/c_129351524.htm,2016-11-05.
[10]欧甸丘,邱明.乐昌:11市委常委9涉"红包"窝案[N/OL].新华社广州每日电讯,2015-01-06.
[11]广州市纪委主动作为着力推动一把手监督难题[EB/OL].南粤清风网,http://www.gdjct.gd.gov.cn/zhyw/59799.jhtml,2018-03-05.
（责任编辑叶剑锋）
收稿日期：2018-03-25
基金项目：2017年度广州市哲学社会科学发展"十三五"规划委托课题"十八大以来广州建设的成效及经验研究"（项目编号：2017GZWT23）、2017年度广东省哲学社会科学规划共建项目"大数据时代下广东全面依法治省时间研究"（项目编号：GD17XFX13）的阶段性成果.
此文总结：该文是关于对不知道怎么写党委会*和一把手和体制论文范文课题研究的大学硕士、资源本科毕业论文资源论文开题报告范文和文献综述及职称论文的作为参考文献资料.
参考文献：
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