论文公共危机协同治理的路径构建，该文是公共危机有关专科毕业论文范文和协同和路径构建研究和危机方面论文范文例文.
李佳慧 张丽艳
摘 要：公共危机的协同治理要求政府、企业、非营利社会组织以及公民个人等治理主体通力合作,相互影响,协同促进,共担风险,从而更好地治理公共危机.结合实际分析发现在这个体系中仍存在观念落后、结构畸形和机制欠缺的一系列问题.因此要构建新型协同治理理念,需要注重构建合理的协同治理结构,并且构建完善的协同治理机制.从而使协同治理体系步步完善,发挥更加优秀的效果.
关键词：公共危机；治理；协同治理
2003年“非典”肆虐之后,我国逐步建立了公共危机的管理体系.随着时代的逐步发展,公共危机的协同治理概念被提出,并逐步取代了原有的管理体系.虽然公共危机治理体系日趋成熟,但是在制度上与实践中仍有许多问题存在.文章选取了其中最为核心与典型的问题,并且逐一提出解决方案,希望能为政府相关部门进行公共危机协同治理提供有效的参考.
一、理论溯源：公共危机的协同治理
美国学者罗森·塔尔认为：“公共危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则框架产生严重威胁,并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件.”很多情况下,公共危机被定义为：由突发性事件引起,严重威胁与危害公共安全和公共利益并引发公众恐慌与社会紊乱,需要运用公共权力、公共政策以及公共资源紧急应对与处理的紧急状况与非常事态.不难看出,不论哪一种定义,都强调了公共危机具有突发性、严重性、破坏性以及公众性的特点.[1]而公共危机的这些特点也使其非常需要被及时处理,化危难为转机,避免对整个社会造成巨大的破坏.
协同治理的概念源自于协同理论,这种理论着重于探讨各种系统从无序变为有序时的相似性.具体表述为一个开放系统在与外界进行物质、信息或者能量交换的状况下,会以某种方式通过自己内部协同作用,协调配合,自发地生成时间、空间和功能上的有序结构.[2]
在公共危机的治理过程中,需要构建一个开放治理环境的公共危机治理系统,并且将足够多的主体包括但不限于政府、企业、非营利社会组织以及公民个人纳入治理活动中,运用法律、行政、信息、技术等一系列手段进行一定运作之后,使这个由多主体组成的、原本混乱的治理系统有序化,进而生成一个全新的治理系统.[3]这个治理系统中的各个成员都将遵循一定的规则对公共危机进行治理,并将相互影响、持续互动,在内部成员整合的同时进一步推进公共危机治理活动有序化,从而实现政府单独治理时无法达成的治理效果.
现阶段我国仍处于社会转型期,社会积累问题逐步显现,社会环境中的不稳定因素增加,同时民众的风险承受心理还不够成熟,新媒体技术迅速发展给信息传播带来了不确定性.以上种种多方位原因致使公共危机事件的复杂性、严重性进一步深化,政府独自治理公共危机已经不能很好地应对一些新问题与新情况.虽然我国已经初步构建了一个公共危机的协同治理体系,但是这个体系依然存在相当多的结构与机制上的漏洞,导致它不能发挥最佳效果.只有解决将这些问题,协同治理体系被完善后,我国的公共危机治理能力才能提高到一个新的水平层次上来.
二、现阶段公共危机治理的问题探析
1.政府理念落后
（1）管理型政府专断权威.在中国,政府一直是以一个管理者身份出现的,对于整个国家的一切事物,无不进行严格而周密的管理.这样的行为虽在很大程度上为国家的井井有条和持续发展作出保障,但是也导致了两个后果：一是使政府习惯性地以维护与运用政府的固有权威作为管理的出发点,这在一定程度上导致了政令的实际效果偏离了危机解决的需求.二是在管理过程中,尤其是在时间紧迫的危机处理过程中,其他社会主体很难干涉政府行为,致使政府行为趋向专断,变通性很差.（2）政令型政府缺乏规范.以政令作为其主要管理手段的政府在处理公共危机的过程中,会带有一种不规范的惯性,主要表现为同一时期对相近危机事件的处理因为政令制定所产生的随机性而大相径庭.同时,在危机处理中不透明也容易导致政府行为难以被监督、解释与理解,致使整个社会的分裂程度增大,进一步导致公共危机处理难度的增大.例如在天津港爆炸案中,消防员的抚恤金问题没有严格遵照《军人抚恤优待条例》所规定的标准,而是作出了一事一例的判断.具有特例个案的性质,是不能在全国范围内作为参照标准的,这就很难体现出法律的本质,即法律的公平性与普适性.[4]
2.治理结构畸形
（1）治理中权力核心单一.在现存的治理结构中,权力核心往往只有政府.虽然其他治理主体被纳入,但却未被赋予相应的权力,这就导致了这些权力主体在实际情况中不能发挥作用,在结构中虚有其表.[5]同时也加大了政府作为唯一实质上的治理主体的工作量与工作成本,提高了其失误的可能性,加重了失误造成的影响.
（2）治理中仅侧重于应对与解决.虽然突发事件应急预案的编写原则中明确指出应该“居安思危,预防为主”,但是在实际操作中,危机的预防并没有受到足够的重视.很多预防与检查手段流于形式,使得一些原本可以避免的公共危机爆发,未从根本上减小损失.比如,一些学校没有安排足够数量的安全教育课与进行充分安全演习,结果安排学生进行轻微火警避险的过程中反而诱发了更为严重的件.
（3）以官僚层级为基础的治理结构僵化.目前,我国实际的公共危机治理结构往往是建立在以层级化为特点的官僚制上的,将政府与社会组织以及整个公民社会以一个层级式的结构排列,也不过是将原有的官僚体系中的上下级关系与公民社会至政府的上下层关系置换一次.这就导致了目前的治理结构的僵化性.由于公共危机处理的紧迫性,这样的缺点很容易在公共危机治理中被无限放大.层级式的灵活度低在很大程度上降低了处理速度,也使得处理过程变得机械死板,容易延误处理的最佳时间,导致治理无法达到最佳效果.
3.治理机制欠缺
（1）各治理主体间的协同整合程度低.虽然政府力图将各企业、非营利性社会组织与公民个人纳入治理体系当中来,但是由于并未赋予其合理的权力而导致其不能发挥作用.同时,更不能忽视的是即便赋予这些主体应有的权力之后,仍然不能保证他们合理积极地使用这些权力.因为治理结构之中缺乏一个可以使其发动的因素机制,使得在实际治理过程中这些主体仍不能积极主动地发挥作用.
（2）技术能力短缺.技术能力是促使协同治理行为持续进行和发挥最大作用的催化剂.政府在技术水平上虽然经常是领先于整个社会的,但是在危机治理过程中生成的众多的技术需求,政府也很难面面俱到,甚至部分技术的短缺成为政府部门的最大短板.如果只由政府部门提供技术支持,将使得协同治理体系不能发挥最大效用.
4.决策核心单一
在危机的实质治理过程中,政府往往是作为唯一的决策单位行动的.这就导致了各企业、非营利性社会组织与公民个人在治理过程中只能听从政府的决策,进而使其在治理过程中被束缚了手脚,无法发挥最大效用.同时也变相增加了政府的决策风险,扩大了政府决策失误的负面影响.[6]
三、公共危机协同治理路径的构建
1.构建新型协同治理理念
（1）建设服务型政府.政府必须转变自身的执政思路,准确定位自己的位置,将自身从管理型政府转变成为服务型政府.这也就意味着,政府要强化自身的公共服务职能,进一步贯彻落实为人民服务的理念,由管理者转变为服务者.同时更需要注意的是,在危机治理的过程中,其行为出发点必须以保障人民群众的根本利益为核心,任何决断都必须符合人民利益.同时必须促使政府提高变通性,成为更加通情达理的富有人情味的政府,避免危机处理的独断与专横.
（2）建设法制型政府.政府在治理的过程中应该注意自身行为是否与法制要求一致,同时也要注意自身的建设是否符合法制的标准.应该尽量避免使用波动幅度较大的政令治理,同时寻求规范严谨的法制化手段,使自己的治理行为更加公平合理.同时也要注意信息公示,使治理公开透明,促进公民对政府治理方式的理解,拉近政府与社会的距离,促使危机更迅速有效地解决.
必须强调,因为危机的复杂多变,如果只按照一成不变的法律条文进行判断,很容易犯经验主义的错误.这要求抓住相似危机的本质,并由此订立法制规范,并且在这样的框架下运作,既得以随机应变又可以使治理不偏离轨道.
2.构建合理的协同治理结构
（1）建立多权力核心协同治理结构.
在危机治理的过程中如果只有政府唯一一个权力核心,其他治理主体便很难发挥作用,甚至很难融入治理体系.所以在危机治理的过程中,政府需要赋予企业、非营利性社会组织和公民个人权力,使他们得以发挥作用,共同面对危机.这些企业、非盈利性社会组织及公民个人所拥有的权力,需要与他们所拥有的能力、相应负担的责任对等.能力必定源于这些主体自身,而所担负责任的来源是多样的,包括由自身义务决定必须履行的,由市场决定所购买的,以及出于社会使命自愿负担的.[7]政府在分配权力（包括其自身权力）过程中需要谨慎鉴别,并且建立严格的量化标准,保证权力赋予的偏差降到最低.在这个过程中,政府日后治理的工作量与工作成本都被降低,政府与其他治理主体的失误都可以被相互弥补.
值得注意的是,这些权力的有效性仅仅存在于相应的公共危机治理系统中.也需要强调,核心不是中心,在多核心的权力结构下,政府依然作为唯一的权力中心出现,它发挥的作用依旧是最根本的.这也对政府自身有了更多新要求,政府需要努力构建一个以自身为中心的不断向外发散的辐射整个社会的良性循环的治理网络.
（2）建立偏重于缩减的协同治理结构.政府在治理危机的过程中,最为理想的效果如戴维·奥斯本所说：“有预见的政府做两件根本性的事情.它们使用少量钱预防,而不是花大量钱治疗.”所以在构建治理结构的时候,更应该偏重于对危机的缩减.
这种缩减结构包含两个层面,既包括努力预防危机的发生,也包括尽量减少危机发生后所造成的冲击程度.在危机协同治理的结构中,缩减的主体不应该仅仅是政府,企业、非盈利组织以及公民个人都应当担负起相应的责任,保持对于危机的警惕,做好准备从各方面入手预防危机的发生,将危机扼杀在萌芽阶段.
只有在缩减阶段做了充足的准备,下了足够的功夫,才能真正避免一些社会危机的发生,从根本上避免它们的影响；同时也得以使一些社会危机在爆发后危害程度与影响降到最低,极大地减少对社会的影响并减轻治理的难度.
（3）建立灵活的网状的协同治理结构.在治理危机的过程中,如果只依赖以官僚制为基础的治理结构,其拥有的僵化问题将产生极大的负面影响.必须避免层级关系束缚,对企业主体、非营利性社会组织主体与公民个人主体的治理活动进行一次全面的解放.
在这种构建过程中,最理想的状态是构建一个网状治理结构,在这个网状结构中,并不存在过多的层级限制,而是具有相当的弹性与灵活性.[8]网中的任何一点在应对危机的地位上都是主动且平等的,进而得以自主地充分发挥能力,而不至于被过度束缚,从而发挥更加快速积极的灵活反应能力,促使危机治理行为更加及时,发挥效果更佳明显.
3.构建完善的协同治理机制
（1）整体激励机制.为了使被纳入治理体系的一系列主体能够更有质量地进行治理活动,政府需要引入一种治理机制,这种机制能够对治理主体形成有效的约束,我们在这里将其命名为整体激励机制.这个机制体现在直接对应治理体系中的每一个个体,同时其发挥的作用是整体性的,有助于促进整个治理系统的整合与运作,其具体表现为激励行为.
这种“激励”强调鼓励和惩罚,它不但包括激发、诱导一定的群体和个人朝向组织要求发展,也包含对违抗和抵触这样行为主体的约束和惩罚.对于不同的治理主体,激励机制发挥的作用也是不一样的,对于政府部门,以及提供政府所购买服务的企业,主要发挥监督与惩罚的约束能力；而面对一些非营利性的社会组织以及志愿的公民个人则需要发挥激发与诱导的鼓舞能力.但不论发挥何种能力,目的都是促使治理主体们充分发挥自己的治理能力,并促使整个治理主体的团结与协同一致,提高治理体系整合度,促使治理能力的提高,从而实现一加一大于二的效果.
（2）技术协调与预警机制.为了应对治理过程中,因政府所能提供的技术手段的有限性而导致技术手段短缺,从而使治理处于不利境地的问题,在建构治理系统的时候,必须在一定程度上将一些由企业或社会组织所能提供的更先进的技术提供出来,弥补政府的技术短板.在这个过程中,政府获得的技术可能是无偿的,也可能是需要购买的.但是,不论何种情况,整个治理体系的整体技术水平都将被提高.尤其是这些技术被用于危机预警时,可以将其应用效果发挥到最大化.所谓“好钢用在刀刃上”,对预警能力的提升将是构建技术协调机制的一个很重要方面.
（3）多核心决策机制.在治理机制实际发挥作用的过程中,决策是其中最核心的部分.一个即时合理的有效决策,能很大程度上推动治理的进程.[9]建立一个行之有效的决策机制,避免政府独自决策的局面,是构建治理体系的关键所在.
我们认为,政府在这个决策机制中既要发挥权威,又要赋予其他决策主体足够的自主性.由此可以建设一个“环节”状的决策机制.在这个机制中,政府的决策作为“决策环”,起到架构关键点和充当链接点的作用,即宏观的操控作用,它既体现了决策的基本框架,又指引了决策的整体走向.而在两个“决策环”之间的具体决策部分将被赋予其他具体的“决策节”主体进行,这些决策将应对绝大多数的微观与细节决策,体现政府的宏观决策被可行化的具体过程.在这个“环节”状的决策机制中,政府、企业、非营利性社会组织及公民个人等主体将各司其职并协同一致,在每一环每一节发挥属于自己的独一无二的作用.
参考文献
[1] 卿艳艳.公共危机协同治理研究[D].长沙：湖南大学,2011.
[2] 李汉卿.协同治理理论探析[J].理论月刊,2014(01):138-142.
[3] 顾伟先.公共危机的协同治理:内涵、不足及路径选择[J].山东行政学院学报,2014(08):13-18.
[4] 刘瑞政. 社会治理视域下城市应急管理实施效果及优化路径——以天津港“8·12”特大爆炸事故为例[J].科学发展,2017(02):29-36.
[5] 沙勇忠,解志元.论公共危机的协同治理[J].中国行政管理,2010(04):73-77.
[6] 张立荣,何水.公共危机协同治理:理论分析与中国关怀——社会资本理论的视角[J].理论与改革,2008(02):37-40.
[7] 刘霞.公共危机治理:理论建构与战略重点[J].中国行政管理,2012(03):116-120.
[8] 陆远权,牟小琴.协同治理理论视角下公共危机治理探析[J].沈阳大学学报,2010(05):105-107.
[9]康伟.我国公共危机协同治理的路径选择[J].学习与探索,2009(04):176-177.
（作者单位：辽宁师范大学）
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参考文献：
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