论文我国户籍制度二元路径改革农民工市民化的制度性障碍，该文是户籍制度论文范文集和制度性障碍和户籍和二元有关论文怎么撰写.
曾幼亮
（广东海洋大学 马克思主义学院,广东 湛江524000）
摘 要：当前我国的户籍制度面临着城乡户籍的附加福利差异、不同城市间福利供给水平差距大、居住证制度不完善,以及中小城市就业机会不足等一系列问题.面对着我国农民工市民化进程中的一系列户籍障碍,我国的户籍改革应该坚持二元的路径,一方面推进大城市的积分入户和差别化落户政策；另一方面要完善居住证制度,大力推进中小城市发展,同时建立完善农民工市民化的成本分担机制.
关键词：户籍改革；农民工；市民化；二元路径
中图分类号：C91 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）01-0072-03
从20世纪80年始,我国开始逐步开放城乡自由迁移的限制,大量农民开始了进城打工的历程.几十年来农民工在推动城市经济发展中发挥了不可替代的作用,但农民工市民化的进程却相对缓慢.由于历史以及现实的种种原因,我国的户籍制度改革不可能实现彻底的一体化,只能够采取实行地区的差别化政策,并且采取循序渐进的过程.农民工市民化必须采取二维的户籍改革政策：一方面通过不同城市的落户政策,让一部分有条件并且愿意在城市落户的进城农民拥有城市户籍,享有市民化待遇；另一方面,也要通过居住证制度等措施让不愿意在城市落户的进城农民享有一定的基本公共服务.
一、我国农民工市民化的户籍制度困境
所谓“农民工市民化”,一般认为是指农民进入城镇中工作和生活,获得城市市民身份并且逐渐培养出市民意识、融入城市的过程[1].当前农民工市民化进程面临着一系列户籍制度的困境.
(一)户籍制度附加的福利政策阻碍农民工市民化
2012年2月国务院发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》对户籍制度和社会福利的关系做出了规定,规定今后出台的政策不能够与户籍挂钩.但是长期以来我国的各项社会福利和社会保障政策都采取城乡二元分化的政策,从过去四年的实践来看,总体上仍然延续以前的户籍改革思路,在公共服务均等化上并未有突破性的进展.这个从农民工和城镇居民参加社会保险的比例就可以看出来,2015年国家统计局发布的《全国农民工监测调查报告》显示我国农民工参加医疗保险、养老保险、失业保险、生育保险的比率分别是17.6%,16.7%,10.5%,7.8%,而我国城镇居民的参保率分别是75.36%,42.75%,21.39%,21.68%,差距非常明显.户籍制度不仅仅是拥有户口登记功能,还是社会管理的重要手段,现行的户籍制度与其的附加功能不进行剥离,那么将会进一步加剧城乡二元分割的现状.
(二)不同城市之间福利供给水平差距大
中国城市的福利供给水平在不同的城市有很大的差别,与城市的经济发展水平密切相连.一般来说大城市经济发展水平较高,并且占有更多资源,更加先进的教育、医疗保障,相应的福利含金量也更高,例如北京市户籍对于买房、购车都拥有更优先的资格.而小城市和中小城市经济相对落后,公共服务供给不足,福利含金量较低,也相应降低了城市户口的吸引力.2015年的《中国统计年鉴》发布的数据显示一般公共服务支出上地方政府所占的比例已经达到91%,在教育、社保、医疗等方面均达到90%以上.可以看出地方政府承担了主要的公共服务供给,中小城市由于财政收入不足,在公共服务的投入上也水平较低.而且许多大城市本身是省会城市和直辖市,由于有着比较重要的经济地位,在行政级别以及财政投入上都有着比较大的优先权.这就进一步导致了资源、人才进一步往大城市聚集,小城市就形成恶性循环,发展资金匮乏,人才流失严重,竞争力不断衰弱.
(三)居住证制度不够完善
居住证制度是我国户籍改革的重要内容,对于大量在城市工作,但是没有入户意愿的农村转移人口来说,居住证制度承担着重要的人口管理功能,是保障农民工基本权益的重要手段.我国在2003年党的十六届二中全会之后,在北京、上海等少数大城市开始推行居住证制度,2014年,政府发布《关于深化户籍制度改革的实施意见》提出全面实施居住证制度.
我国的户籍制度改革面临着的难题是,要对当前的二元结构进行改革,但如果过多地放松户籍限制,又会导致高经济水平的城市外来人口涌入.为了保障本地居民的就业稳定,以及限制外来人口,降低公共开支就需要通过建立居住证制度对外来人员进行有效管理.目前的居住证有：临时居住证、长期居住证和人才居住证等类型.不同的居住证类型申请难度不同,拥有的福利也不同.例如北京市为了引进人才专门设置了“工作居住证”.正是不同等级的居住证制度使得大城市的外来人口划分为三六九等,许多城市通过将居住证*设置较高的条件,将少部分外来人口中的精英人群纳入城市的体系中,大部分城市中的普通外来人群排斥在城市体系之外.这也加剧了社会之间的不平等,在城市中最需要城市基本福利维持基本生存需要的恰恰是城市中的大部分普通外来人群.居住证制度应该继续进行改革,覆盖更多城镇常住人口.
(四)中小城市就业机会不足
我国有大量的中小城市,进城农民工如果全部涌入大中城市,不仅为中大型城市带来一系列城市病,而且也会进一步阻碍中小城市的健康合理发展.据2015年农民工监测调查报告发布的信息显示我国2015年流入大中城市的农民工数量占农民工总量的66.3%,并且与往年相比流入速度还在增加.大城市有更好的教育、医疗资源,更高的工资收入；相对来说,中小城市面临着发展资金不足、基础设施落后和优质就业机会较少等问题.这就使中小城市经济基础薄弱,在教育、医疗等各方面与中大型城市差距越大,也很难吸引外来人口或本地打工人口就地稳定就业.
二、推动农民工市民化的户籍政策取向
(一)进一步完善积分入户制度和差别化落户政策
1.大城市积分入户要坚持存量优先,合理设置分值权重
积分入户应该根据本地区经济发展需要以及城市容纳能力的现状,合理确定分值权重,既要适应本地区经济发展对人才的需求,也要承担人口市民化合理推进的重任.目前,我国北上广深等一线城市均已开始实行积分入户政策.但是在积分入户有序推进的过程中,一些问题也逐渐暴露出来,如指标数不足,分值设置不合理；还有门槛过高,把普通农民工拒绝在外等问题[2].农民工市民化的户籍制度改革应该是效率与公平的兼顾,积分入户不仅需要各种高学历、投资人才等,也应该把城市的一线产业工人纳入范畴中来.未来大城市的积分入户改革应该在公平公正的基础上,简化入户程序,精简入户流程；同时扩大积分入户的选项,尤其是适度放宽支柱产业的一线产业工人的入户条件；应该坚持经济发展、人才支撑和社会规范三合一的入户门槛,让更多拥有非农领域生产经验,进城时间长,强产业竞争力转移人口落户城市.
2.贯彻落实差别化落户政策,合理调控城市结构和人口规模
2014年3月国家发布了（2014-2020年）国家新型城镇化规划,通过了实施差别化落户政策来推动转移人口落户城镇的政策.全面放开户籍限制在当前以及未来很长一段时间都不可能实现,因此通过差别化落户政策促进人口合理流动提高城镇化质量是必然选择.差别化落户结合大城市积分入户政策的实施一方面能够有效调控大城市人口规模和结构,另一方面有利于引导人口在中小城市落户,促进城市间的均衡发展.我国大城市普遍面临着人口饱和,城市承载能力不足等问题[3],应该坚持可持续发展战略,对户口要继续实行严格限制,通过建立成本分担机制,逐步扩大城市教育、医疗等各种社会保障的覆盖面.随着中小城市户口的全面放开,政府也要促进政策支持往中小城市倾斜,尤其是中西部人口流失严重的中小城市,通过放开户籍限制,结合东部地区产业转移的机遇,促进人口的就地城镇化.
(二)健全人口管理制度,建立全国统一的居住证制度
到2015年末,我国农民工总数达到2.77亿人.有研究表明,部分农民工并不愿意落户城市.一份针对全国3 375份农民工市民化意愿的调查数据显示,希望未来返乡以及无所谓在城市生活的农民工占总农民工人数的56.36%[4].农民工不想落户的原因有很多,有不适应城市生活、不愿意放弃农村户籍、城市房价过高等种种因素.
对于大量在城市工作生活但是不想加入城市户籍的进城农民工来说,应该通过建立全国统一的居住证制度来合理管理流动人口,保障他们的基本权益.具体而言,一是降低居住证申请条件限制,扩大居住证覆盖面.全国不同的地区居住证的申请条件不同,类型也不同.许多进城农民工由于条件不足被排除在外,应该按照城市的不同级别统一居住证的申请标准,同时逐步放宽居住证的申请条件,取消类型的差别,让更多农民工能够申请到统一的城市居住证,保障他们外来人口的基本公民权.二是建立与居住证相挂钩的登记、管理制度.与居住证的结合能够有效降低各地人口登记、管理的行政成本.通过建立与居住证相结合、以居住年限为权利义务条件的新型居住证制度,为城市社会福利的分配建立新的供给机制.
(三)着力推进中小城市发展,促进农业转移人口向中小城市转移
我国自上而下的行政管理体制使政府拥有调动大量资源的能力,为了促进经济的快速发展,政府利用大城市的集聚效应,在资源投入上大规模向大城市倾斜.这使城市产生了一系列市民化问题.大城市的市民化成本过高,人口饱和；中小城市虽然已基本全面放开户籍限制,但吸引力不足.随着中小城市经济的持续发展,基础设施的完善以及就业机会的增加,将有更大推进农民工市民化的潜力和容纳力.
中小城市的发展应该充分利用今天经济结构调整产业转移的机遇,发挥小城市的特色优势,大力发展基础产业,实现吸纳人才,推进城镇化进程的目的.一是小城市要抓住经济升级机遇,承接大城市产业转移.小城市可以利用自身的特色资源优势,利用较低的生活、住房成本,抓住农民工返乡创业和大城市产业转移的机遇.大力发展县域经济,积极打造围绕大城市的城市产业群,实现大城市和小城市的功能互补,提升小城市的就业吸纳能力,促进农村转移人口的就地市民化.二是大力发展基础服务产业,促进基本公共服务均等化.应该大力发展小城市的医疗、教育等社会产业,完善社会保障体系建设,缩小与大城市在基础服务产业的差距.三是加强多元化住房体系建设,解决进城农民的居住问题.政府要加大对保障性住房、廉租房的财政支持力度,鼓励更多农民工就地进城买房,政府可以提供一定政策支持,如降低首付比例、给予税收优惠等.
(四)完善农民工市民化的成本分担机制
有研究表明,中国平均每推进一位农村转移人口市民化就要花费10万元人民币[5].这么高的成本如果全部由政府支出,不管是政府还是地方政府都无法承担如此巨额的财政投入.因此,政府应该坚持顶层设计与地方实际相结合,建立可持续农民工市民化的成本分担机制.因此要创新财政转移支付制度,缓解地方政府财政压力.一是改革现有的财税制度,打破旧体制束缚.地方政府承担着住房保障,各种基础设施建设等巨额投入.但我国实行分税制改革以来,地方的财政收入严重不足,无法保障农民工市民化的大规模的资金投入.未来应该继续推进分税制改革,合理规划和地方的资金分配,让地方有更多的财政自主权.二是完善各地政府间的转移支付分担机制.对于人口流入地和流出地面临着不同的财政压力.政府在中间要发挥好调节作用,加强对各地方政府的监管.各地方政府也要做好人事财权的匹配,不断开拓融资渠道,分担好市民化工作的社会成本.
三、结论
农民工作为我国城镇化进程中的特殊而又极其庞大的群体,市民化的过程中面临最大的障碍就是我国的二元户籍制度.进城农民工有希望落户城镇的,也有不愿意放弃农村户籍的.对于转移人口的各种选择都要予以尊重,要通过差别化的落户政策和大城市积分制度的结合让有条件的进城农民转变为城市居民；对于不希望落户的农民工也要通过建立全国统一的居住证制度,让他们也能够享受到一定的城市基本公共服务.户籍改革不是为改而改,通过对当前的户籍进行改革促进社会公平,推进经济发展,实现城乡居民都能够享受的基本公共服务,保障人民的基本人权才是最终目标.
参考文献：
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[3]罗凤金,许鹏,程慧.大城市承载力研究[J].调研世界,2012（4）：53-57．
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参考文献：
1、 户籍制度改革滞后原因与优化路径分析 摘要我国户籍制度的形成变迁与当时的社会背景有紧密的联系 本文回顾了户籍制度两次自上而下的发展阶段,分析了当下户籍制度改革滞后的原因,并在此基础上提出户籍制度改革优化的路径 关键词户籍制度；改革；利益差.
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