转基因食品有关论文范文集 跟国外转基因食品非质量安全问题监政策分析与类在职开题报告范文

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梅星星

（河南牧业经济学院郑州450011）

摘 要：本文从*文化、法律道德、政治经济角度分析了转基因食品（GM foods）非质量安全问题内化到监管构架中的影响因素,对比竞争型、强迫型、模仿型、学习型4种政策迁移理论机制可知,以学习型机制实现的政策迁移可以最大化激发社会各界组织团体的热情,有利于吸引依靠政策优惠进行投资的外商投资,能够使政策迁移“软着陆”,最终既可增强社会福利,又能对社会经济主体的行为进行监管.继而得到的启示是：首先,GM foods必须满足人类的健康需求；其次,GM foods非质量安全监管政策的制定,一定是为了社会福利的最大化、国家利益损失的最小化,绝非为了缓和社会不同阶层或利益集团之间的利益冲突；第三,对GM foods非质量安全监管政策要有一定的灵活性；第四,社会各界要有体情社会的责任和朴素良知,政策倾向要符合主流的社会道德意识.

关键词：转基因食品；非质量安全；政策迁移；监管机制；社会道德

DOI：1013856/jcn111097/s201810017

1引言

转基因食品（简称GM foods）是一种利用高新科学技术生产的食品,主要来源于农业转基因生物技术.自1993年世界第一个GM foods耐储存番茄在美国投放市场以来,国内外不同利益团体对其安全性的争议从来没有停息过[13].GM foods不仅涉及食物的致敏性、毒物性、抗营养作用等质量安全性问题[4]；还涉及与国家经济、政治、文化直接相关的非质量安全性问题,如产品市场出口份额、农产品市场、农业生产活动等经济贸易因素；科技变革、传统品种多样性、社会财富分配等政治文化因素；消费者福利保护、子孙未来等宗教信仰因素[57].因此,在GM foods监管政策制定过程中,将非质量安全因素内化到决策过程以强化对GM foods全面监管,是各国政府不得不面对的问题.

然而,将GM foods非质量安全问题内化到监管决策当中并非易事.一方面,GM foods质量安全性问题争议越来越强烈,为了缓和社会矛盾,政府必须尽可能完善对GM foods安全风险的科学评估；另一方面,将非质量安全问题融入其行政审批许可当中,必然增加农业生物技术发展成本、监管成本,降低GM foods出口的经济效益,引起既得利益集团反对,增加执政成本.此外,社会其他团体也会从不同角度关注GM foods非质量安全问题,例如无政府组织（NGO）更多关注消费者权益,专家学者则会从社会、经济、民族等方面对此做出专业评鉴.因此,政策制定者将GM foods非质量安全问题内化到监管决策当中所面临的情况较为复杂.

GM foods质量安全性问题主要针对其致敏性、毒物性而言,其落脚点是人的安全及其由此派生出的健康权、环境权的安全风险[8].例如,被导入的外源基因所表达的基酸序列与已知的致敏原是否具有同源性、是否会产生新的致敏原？如果具有,则可能使转基因食品含有已知或未知的过敏原,引起人体的过敏反应,对人体产生毒害作用[9].而非质量安全性问题主要是指因农业生物技术及其GM foods在经济、文化、道德等层面所引发的社会效应.政策制定者在政策制定时,只有综合考虑高新技术对社会所造成的影响,逐渐将非质量安全问题内化到行政审批许可过程中,才能实现对GM foods的科学监管,促进农业生物技术的正向发展[1011].有关GM foods安全性问题的研究,多从其对人体致敏性、毒物性等安全风险角度分析[46,1214],有关农业生物技术安全政策合理性方面的分析为数不多[9]；而有关GM foods非质量安全问题的分析,在以往的研究当中鲜见具体分析及论证,尤其是关于GM foods非质量安全问题内化到监管政策中的研究尚不多见.然而,由GM foods所引发的社会问题,使政府监管者有必要重新审视其GM foods监管政策制定过程所产生的政策迁移.所谓政策迁移,是指一个政治体系（过去或现在）将其在政策、行政安排、制度和观念等方面的先进知识及经验用于发展另一种政治体系政策、行政安排、制度和观念等的过程,其目的是权衡各个团体利益、促进社会和谐发展[15].

2研究逻辑

首先,对相关概念进行界定；其次,通过分析不同国家和地区政府农业生物技术及转基因食品监管的不同政策,归纳出不同国家和地区GM foods非质量安全问题内化为监管架构的不同形式,由此对监管架构形式背后的监管政策迁移路径及其理论机制进行分析；第三,从经济、法律、文化、政治角度对GM foods监管政策迁移影响因素进行探究,厘清GM foods非质量安全问题内化到监管政策制定过程的影响因素；第四,提出GM foods监管政策重构应遵循的价值取向,为中国制定科学全面的GM foods监管政策提供启示.

3非质量安全问题内化为监管架构的形式

监管部门在制定GM foods非质量安全问题监管政策前,需要对GM foods非质量安全问题进行风险评估.根据风险发生的先后顺序,风险评估分为事前评估、事中评估和事后评估.事中和事后评估通常属于后商品化评估过程,容易造成资源浪费,且因其发生在行政审批后而备受争议[9].因此,本文着重分析将非质量安全问题内化为GM foods监管的事前评估过程.根据监管部门对非质量安全问题内化到监管政策过程的方式,可将事前评估分为显性非质量安全问题事前评估和隐性非质量安全问题事前评估两种形式[2].

31显性非质量安全问题事前评估

311选择性（主动性）显性非质量安全问题事前评估

选择性（主动性）显性非质量安全问题事前评估,是指监管部门在充分尊重市场运行规律的前提下,为了权衡各个组织利益、依照现有法律、标准等相关制度,综合运用科技、政策手段对GM foods非质量安全因素进行事前风险分析,防止引发GM foods非质量安全事件的过程.选择性事前评估的特点是监管部门依据现有政策法律及科技手段对不同行为主体及其市场行为进行选择性监管.以欧盟为例,当研发部门有意向环境释放转基因生物体或推行农业生物技术时,监管部门可按Directive 2001/18/EC相关要求对行为主体予以监管；当利用农业生物技术生产GM foods或是进口含有转基因成分的食品等时,监管部门可按Directive 2001/18/EC和Regulation 1829/2003的相关要求对行为主体予以监管；如果现有评估技术不足以对当前农业生物技术所生产食品的非质量安全风险做出科学评估时,监管部门可依照《Regulation 1829/2003》有关规定,采取行政指令等合法手段对GM foods进行监管；对不经过事前评估并且故意将含有转基因成分食物投放市场的行为,欧盟可根据《Directive 2001/18/EC》对相关行为主体采取制裁措施.此外,欧盟还采取“多原则共治”制度,要求监管部门尊重农民或消费者的自主行为,并且为了满足成员国经济发展的特殊需求、减少欧盟内部市场间GM foods与非GM foods的异质性,允许成员国在“多原则共治”制度基础上可根据各自国内作物种植结构和农场体系进行自我调整.

312强制性（被动性）显性非质量安全问题事前评估

强制性（被动性）显性非质量安全问题事前评估,是指监管部门为了防止GM foods引发非质量安全事件,依照现有法律、标准等相关制度,综合运用科技、政策手段对GM foods的非质量安全因素进行强制性事前风险分析的过程.强制性非质量安全问题事前评估的特点是监管部门依照相关制度,对涉及GM foods的市场主体及市场行为进行强制性监管.例如,挪威政府监管部门颁布实施Gene Technology Act（GTA）,并要求利用农业生物技术生产的GM foods必须符合文化道德、宗教信仰；对与公众健康、环境保护有关的GM foods等产品的风险评估及行政审批必须要以社会可持续发展及社会效用最大化为原则.GTA要求监管部门只要在风险评估过程中发现任何一个环节或节点存在风险可疑,必须禁止该技术及其产品研发、生产及流通.挪威作为欧洲自由贸易协会（EFTA）成员之一,在组织条约下为了与欧美等地区开展自由贸易可能会对GM foods监管做出一些让步,但只要挪威政府认为某类转基因生物及其产品可能会给本国带来非质量安全风险,即便得到欧美等政府认可,也要对相关技术及产品实施禁令.

32隐性非质量安全问题事前评估

在没有明确法律规定的前提下,监管部门将GM foods社会认可度、政治经济、文化习惯、宗教信仰等非质量安全问题内化到监管政策过程中,对GM foods进行风险分析的过程称为隐性非质量安全问题事前评估.例如,澳大利亚政府于2000年出台Gene Technology Act,其中除了对GM foods标签使用有明确的强制性规定外,对转基因产品、大田试验的转基因作物、进出口转基因食品等问题并未做出明确规定[1617]；但澳大利亚政府采用隐性方式对GM foods非质量安全问题进行事前评估.根据不同地区民众对GM foods的接受意愿,澳大利亚政府在全国范围内划定转基因和非转基因生物种植流通区域,有关转基因生物及其产品的具体监管事务由基因技术管理办公室（OGTR）负责.OGTR由来自联邦政府、不同州和地区的部长代表组成.OGTR在对GM foods进行监管及行政审批时,部门组成人员会将各自地区政治文化、社会经济利益等非质量安全问题内化到行政监管过程中,从而实现政府对GM foods非质量安全问题的事前评估.

综上所述,不同国家和地区对待转基因生物及其产品的政策不尽相同,但是以上几个国家的实例可以说明,决策者越来越倾向于通过行政审批的途径科学解决GM foods非质量安全问题.不同国家和地区将GM foods非质量安全问题内化为农业生物技术监管架构的形式不同,决定其GM foods监管政策迁移的机制不同.

4非质量安全问题内化为监管架构的政策迁移机制

41政策迁移的竞争型机制

从前文政策迁移的概念来看,政策迁移是不同政治体系或监管区域政策竞争的结果.GM foods是通过转基因技术把品性优良的外源基因转入到受体通过表达而得到的食品,与来源于农业的传统食品相比,具有更好的品性、更高的单位产量和更低的生产成本,能够带来明显的经济效益[9].因此,从经济效益角度来看,如果一个政府所制定的监管政策,有利于提高本地区经济主体利益、有利于本地区生物产品进出口贸易,有限的国际资本会因政策的优惠而倾向于对本地区进行投资,本地经济会得到较好的发展.处于同样的考虑,本地区的直接竞争对手为了经济发展,也会主动采用相似的优惠政策,最终形成竞争型的政策迁移.此外,从监管者角度来看,政策的兼容性与监管者的利益密切相关.当一个地区对另一个地区GM foods的监管政策具有很强的兼容性时,那么本地区即可省去因政策不同而重复监管的成本,提高本地区的监管效率,最终各个地区监管部门会主动探求国际体制的共构或调整本国政策,促使竞争型政策迁移形成.此外,政府在政策制定时还将考虑非转基因产品生产者及无政府组织等团体的利益.

事实上,从长远来看,不论是出于提升国际竞争力、发展经济考虑而放宽对GM foods非质量安全问题监管,还是出于增强公众、环境、政治安全考虑而增强对GM foods非质量安全问题监管,竞争型政策迁移是各个政府寻求监管高效率而形成的自愿行为,政府在政策制定时并不会因经济的竞争而弱化对GM foods监管的现象,反而会平衡国内各个团体利益,稳定GM foods监管政策.

42政策迁移的强迫型机制

强迫型机制主要是指以国家暴力为后盾,迫使监管部门进行非自愿性的政策制定或是政策调控的机制.目前,在世界范围内以强迫型机制对GM foods进行政策制定和政策调控的政府为数不多,但是一些国家和地区受迫于国际组织、无政府组织或其他强权组织的压力,会进行非自愿性的政策制定或是政策调控.在GM foods监管强迫型政策迁移过程中,会因受胁迫方产生政策逆反而增加监管成本,政策回报预期可能大大降低.那么,在外界强迫下将非质量安全问题内化为监管政策的行为是否会歪曲农业生物技术的进步呢？为了甄别GM foods非质量安全风险,同时排除因对GM foods非质量安全风险评估而限制农业生物技术进步的可能,国际组织制定了一系列相关政策.如WTO制定的SPS Agreements、经济合作与发展组织（OECD）制定的CAC Standards,最大限度地降低了因政策的过度监管而歪曲农业生物技术进步可能性的同时,强制性要求其成员制定的政策必须符合国际组织制定的统一政策标准.换言之,在强大的国际准则框架下,各个成员被迫进行其GM foods监管政策迁移.

需要注意的是,在强迫型政策迁移机制中,受胁迫方可能因GM foods监管政策调整的政治复杂性大、政策迁移成本高而与施压方发生政策分歧.如果受胁迫方与施压方谈判而政策灵活变通,最后保证受胁迫方GM foods监管政策的稳定性,则不属于强迫型政策迁移；如果受胁迫方与势力强大的施压方不能达成一致意见而变迁现有政策,则产生强迫型的政策迁移.

43政策迁移的模仿型机制

政策模仿是一个国家获得其他国家先进管理知识和技术进行监管政策迁移的手段,其实质是对先进国家调整监管政策模式系统性、规范性的复制,然后将其先进的监管知识应用到本国政策制定过程中.政策模仿的特点是对其他国家政策表面性东西进行照搬照抄,对监管政策在技术层面所发挥的效率并不关注.国家是不同利益团体的代表,不同利益团体对政策制定的诉求动机不同,政策制定者出于调和社会不同团体利益的考虑,而将GM foods的非质量安全问题内化到监管框架.模仿型政策迁移属于被动性接受的政策迁移,其在实施过程中因执行者缺乏主动性,不能与本国行政机制体制有机结合,国外先进监管知识及技术本土化程度不够而对GM foods非质量安全风险评估起不到实质性作用.因此,部分国家对国外GM foods监管政策进行模仿时,在国内建立畅通的GM foods非质量安全问题解决机制前,并不会出台相关法律,其目的是为了避免不同利益团体因此产生利益冲突.例如,美国对转Bt杆菌内生抗虫性基因相关的技术及其产品持支持态度[1,18],为了和欧盟实现贸易往来,不得不模仿欧盟对含Bt杆菌内生抗虫性基因作物实施“高剂量隔离计划”,并出台多部关于转基因植物管理的单行法,但尚无专门法律针对GM foods非质量安全风险的评估及监管[19],其这一做法仅仅是出于对本国经济利益的考虑.

此外,政策制定者在GM foods监管政策仿真时,所模仿的先进监管政策在实际运用中并不能真正实施.一些发展中国家,即便是通过模仿学习将非质量安全问题内化到监管框架,但是在对GM foods监管时,因缺少相关的检测设备而并不能真正地开展GM foods风险监测工作.例如,肯尼亚考虑到GM foods对社会经济的影响,效仿其他国家做法,将GM foods的非质量安全问题内化到监管框架,但是相关部门在开展风险监测时,却面临人员配置不到位、技术水平低下、监测设备陈旧等监管困境,以致GM foods监管工作形同虚设[2].

44政策迁移的学习型机制

学习型政策迁移是政策制定者在监管GM foods时,为了确定和解决其非质量安全风险问题而主动、有目的地学习先进管理知识及技术,以达到自我监管政策完善的过程.一般情况下,政策制定者会对国外先进知识进行整体思考,引进其精髓；对于不确定的因素,则通过制定一系列配套政策,以使本国问题得以有效解决.例如,对农产品出口贸易高度依赖的阿根廷,为了促进国际贸易,制定并强制实施Resolution SAGyP N°510/201,要求出口的GM foods在接受进口国检测前必须先经过本国的检测.这一措施必然会引起转基因技术产业生产成本的增加.由于政策制定的初衷并不是伤害国际生产商,因此在面临GM foods监管政策制定的两难境地时,政策制定者通过学习将国外先进管理知识本土化,使本国做法与国际贸易惯例保持一致.这既强化了对GM foods的监管,又不至于阻止本国经济发展.

但是,学习型政策迁移容易受到被学习国家的政府组织特征影响.政策学习者往往是政策的制定者,政策学习者在学习国外GM foods调控政策时,往往以事实证据为基础进行理性学习,当对国外GM foods监管政策制定过程有了较深入的学习后,回到本国进行GM foods调控政策制定时,难免会受被学习国组织文化的影响.例如,美国、加拿大为了向欧盟出口本国小麦产品,冒着本国产品竞争力和国际贸易地位降低的风险,将非质量安全问题内化到对国内转基因小麦的监管审批政策之中,获得了良好的国际贸易利润.其他效仿美国这一做法的国家,其国家政策制定者亲自经历了美国、加拿大等国在对转基因小麦政策审批时所面对的社会压力,对美国、加拿大在制定相关政策时所处的情景有所体悟,他们在本国制定相关政策时,就会更倾向于将转基因非质量安全问题内化到监管政策之中.

通过以上分析可知,相比于那些象征性或表面性的政策迁移,以学习型机制实现的政策迁移可以最大化激发社会各界组织团体的热情,有利于吸引依靠政策优惠进行投资的外商进行投资,能够使政策迁移“软着陆”.政策迁移“软着陆”与“硬着陆”最大的区别在于遇到政策缺失问题时制定者会主动学习国外先进监管知识及技术,完善本国监管政策以使问题有效解决,其目的是为了增强社会福利,是从社会整体利益出发对经济主体的行为进行监管,而绝非是为了限制经济主体的发展.

5启示及建议

51启示

通过对不同国家将转基因非质量安全问题内化到监管政策的不同方式进行分析,可以得到以下几点启示.

（1）政策制定者对当前问题所需求的政策制定机理理解不同,会对政策迁移产生不同影响.通过竞争、强迫途径将GM foods非质量安全问题排除的监管审批制度,其在现实监管当中并非完全不考虑GM foods非质量安全问题.与此同时,在各种因素作用下,通过政策仿真、学习先进等途径实现的政策迁移,能够将GM foods非质量安全问题内化到监管政策之中,但在现实监管当中,也不一定完全能够得到预期的政策回报.

（2）政策制定的初衷决定了政策执行的方向和力度.不同的政策迁移机制,会产生不同的政策影响.政策制定者既要考虑农业生物技术产业的发展,又要照顾社会公众利益,容易陷入政策制定的两难境地.政策制定者是否真正地将GM foods非质量安全问题内化到监管审批制度中、政策执行力度究竟多大才算适宜等一系列问题,需要政策制定者客观面对.此时,在出台更好的处理措施之前,通过向国外学习,探究他国是如何处理GM foods非质量安全问题的,从而获取有用的监管政策信息,不失为政策迁移最有效的途径之一.

（3）政府机构的组织文化差异对GM foods非质量安全问题内部化的政策制定具有重要影响.政府机构组织文化是其内部不同成员处理问题方式的折射,更是组织成员行为规范的行动指南.因此,对被学习国家政府机构的组织文化越了解,则越能理解其决策构建过程中所考虑的因素,从而使本国所制定政策发挥的效益越大.例如,对政策制定者的组织机构层次结构、权威性、决策自主权、政策创新等相关因素了解越多,那么对该组织是否将GM foods非质量安全因素内化到监管政策的决定会有更深刻的认同感,在政策制定时越有利于与本监管国体制有机结合,实现政策迁移效益最大化.

（4）道德与法律政策之间的关系对GM foods非质量安全问题内部化具有重要影响.随着国际社会对GM foods监管政策非质量安全问题内部化问题的日益关注,政策制定者不得不在跨学科的基础上对监管政策重构进行思考.其中,道德与法律政策之间的关系是在政策迁移过程不得不重视的非质量安全性因素.从道德与法律的历史渊源可以看出,法律的形成是道德作用发挥的结果,而道德在法律评价中才能得以更好地应用.由此可知,在制定GM foods监管政策时,不论是否将其非质量安全问题内化到监管框架,都应该遵循社会应有的道德准则.

通过以上实例分析可知,有些国家重视对GM foods质量安全问题的评估,对GM foods的监管主要基于质量安全考虑；而有些国家GM foods监管政策制定则在质量安全问题基础上综合考虑GM foods的非质量安全问题.相较于其他国家的GM foods监管政策,中国关于GM foods监管的基本原则是积极研究、加强监管、审慎推广[20].从监管政策层面来看,如何科学制定GM foods监管政策是中国近期着重考虑的重大民生问题.党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出要健全公共安全体系：完善统一权威的食品药品安全监管机构,建立最严格的覆盖全过程的监管制度,建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度,保障食品药品安全.由此可知,GM foods作为一种特殊的食品,对其安全问题的规制被提到顶层设计之中.从现有的监管政策来看,中国对GM foods安全问题规制的整体形式介于欧盟和美国之间[7].然而中国的现实问题是以世界7%的耕地、用30%的化肥养活20%的人口,从中国和谐发展的科学发展观要义来看,这样的农业经济很难实现可持续,值得推广安全可靠、环保健康的转基因技术以提供大量的满足现代生活需要的GM foods[21].

52建议

目前,中国对待GM foods的总体立场为：一是严峻的生存现实亟须解决；二是要从顶层规划严格的监管制度；三是提倡积极研究,似乎三者之间存在逻辑上的矛盾.本文认为,该矛盾是由立法者对转基因技术了解不深、政策制定者对转基因技术信任度不高、监管者对GM foods安全问题考虑不成熟、研究者对GM foods安全风险评估手段不完备等原因造成的.GM foods是科技发展的产物,其质量安全风险的评估及化解需依靠更发达的科技水平才能得以解决.GM foods非质量安全问题的解决,只要从顶层规制设计开始,从制定、操作到执行都具有可行性,并能不断增强政府公信力,则GM foods可为全社会带来更大的福祉.结合前文对GM foods非质量安全问题监管政策迁移机制的分析,针对中国特殊的国情,对中国GM foods非质量安全问题监管政策制定提出以下建议.

（1）对GM foods所有非质量安全问题的考虑必须建立在GM foods质量安全问题的基础之上,即GM foods首先得满足人类的健康权.

（2）GM foods非质量安全监管政策的制定,初衷一定是为了社会福利的最大化、国家利益损失的最小化,不能为了缓和社会不同阶层或利益集团之间的利益冲突,一味地迁就社会对GM foods的接受度,而丧失政策制定的基本原则.

（3）GM foods非质量安全监管政策在保证制度严格的前提下要有一定的灵活性,不能因政策制度的严格性限制转基因技术的发展而出现“因噎废食”.

（4）监管者、执法者、立法者、研究者等人员要有体情社会的责任和朴素良知,在建立专属于GM foods的非质量安全问题内化政策的过程中,政策根基一定要以中国特殊国情为基础,政策倾向一定要从社会主流价值观出发、符合主流的社会道德意识.

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（责任编辑肖时花殷华）

归纳总结，此文是一篇适合转基因食品和启示和安全问题论文写作的大学硕士及关于转基因食品本科毕业论文，相关转基因食品开题报告范文和学术职称论文参考文献.

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