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相对于和省级巡视,县级党委对乡镇党委以及下延到对村级党组织的基层巡察,具有地域广、巡察对象多、人情关系紧密和问题复杂多样等特点,也存在一些形式主义的风险.
“熟人社会”,同体巡察,发现问题难
基层巡察是一项高度严肃的政治性任务,一般是由县级巡察办牵头,抽调县级纪委监委、组织部、县政法委、县财政局、县民政局等部门干部组成,分成几个组,分别赴各个乡镇及下延到村委,进行一定时间的巡察.但大部分县级巡察是“本县县委巡察本县的乡镇”,在县域的“熟人社会”环境中,这就给巡察的组织逻辑运行带来很多问题.
被巡察乡镇能够提前得知巡察信息.巡察组长是谁,主要成员有谁,巡察什么,巡察“风险点”在哪里,什么时间来,巡察多长时间,如何“应对”巡察等,被巡察的乡镇“了如指掌”,应对巡察的“方案”也就可能“完备周详”.巡察组难以发现深层次问题,巡察可能“被形式化”.
巡察可能难过“人情关”.由于巡察者与被巡察者相互认识熟悉,甚至是曾经的同事、同学,这在“熟人社会”的县域局长、乡镇书记之间是普遍现象.有些巡察者表面上的“严格巡察”与被巡察者的“充分应对”形成“互动默契”,“认认真真严格走完程序”,少带来“各种麻烦”.
乡镇干部与村委干部可能“共谋”.县级党委对乡镇党委的巡察,通常“下延”一级到村级.但乡镇干部与村委干部有行为上的“共谋逻辑”,这是因为村委干部是乡镇干部的“腿”,行政化趋势已普遍“下延”到村级自治组织.同时,村委干部拿着乡镇发给的工资,年终还要接受乡镇的考核,不得不听乡镇干部的指挥.此外,在基层腐败的很多案例中,只有村委干部与乡镇干部“上下其手”“共同谋利”才能“得手”,腐败案件一旦被查出,对双方都会“不利”.乡镇干部与村委干部之间的“攻守同盟”,在缺乏基层民众参与巡察的情况下,可能“迫使”巡察逻辑走向“形式化”和“表面化”.
目标多,时间短,巡察指向可能不够明确
基层巡察涉及基层党组织建设的方方面面,从各地实践来看,巡察工作也规定了多样的“巡察主题和内容”.如要加强基层党组织的思想建设、组织建设、作风建设、建设、制度建设.要紧盯基层党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力问题.要紧抓基层群众关心关注的问题,与群众利益密切相关的行政审批权、行政执法权、干部人事权和资金资源分配权等问题,与重点问题相关的重点人、重点事等问题.
但在巡察的实际进行和执行中,巡察任务的全面和繁杂,可能给基层巡察带来目标的不清楚和不准确.
“上下一样粗”.和省级巡视要求什么,一些基层巡察也同样要求什么,可能缺少基层工作的针对性.基层行政性和事务性工作的特点,被“淹没”在各种难以量化的所谓“政治性要求”之中,难以有效深入地针对基层腐败,开展扎实持久的财经纪律巡察.
巡察被“材料化”.正因为巡察内容繁杂多样,被巡察的乡镇基层,就要准备各种各样的“材料和表格”,如党委的开会次数、参加人数、内容纪要、干部的下乡次数、乡镇的财政收支、重要工程进展、精准扶贫的情况、建档立卡的户数、的记录和次数、重大事故的次数等.个别巡察内容变成“查看材料和翻阅账面”,极少数主要在乡镇办公室巡察.
巡察“被阻隔”,难以深入村级组织,巡察组多数被“困在”乡镇一级.而巡察组要约谈的村委干部,也是乡镇党委提前安排的干部,难以对村组织的工作和账目仔细深入巡察.在没有村民有效参与的情况下,基层巡察难以解决村级组织的各种问题和矛盾,更难以制度化的有效机制来遏制基层腐败.有村民反映,巡察过后,绝大多数村民根本就不知道曾有“对本乡镇和本村的巡察”.
巡察方法存在“被形式化”现象
从各地的巡察方案中可以看出,巡察方法十分多样：听取汇报、述职述廉、列席会议开座谈会、个别谈话、查阅档案、受理、实地调研、暗访暗查……同样可能弱化基层工作的针对性和地域性,加之乡镇基层的“人情障碍”,巡察组的几个人要在较短的时间内,仔细全面巡察乡镇工作和乡镇所属的十几个行政村,其巡察方法可能同样“被形式化”.
巡察组可能被“一路跟踪”,在什么时间,到什么乡镇,到什么村组,都会被手拿手机拍照和发信息的乡镇人员“跟踪”,甚至巡察组的车牌号码、人员名字都会及时地发到被巡察的乡镇和村委,所谓的“暗访”“约谈”等都可能被“充分的准备”予以“无形化解”.
由于时间紧、任务急,巡察内容繁杂多样,巡察“被迫”停留在乡镇的办公室里“听汇报、看材料”,而所有的汇报和材料,都是提前早已“准备好的”,想从材料上发现问题的几率被极大减少.
即使从材料中发现了问题,或提前从纪检机关掌握了案件线索,要想从乡镇早已安排好的“访谈人员和村组干部”中,进一步了解问题的深层实质和利益关联,也会被乡村干部的“共谋行为”有效化解.
以“巡察”为统揽,整合各式考查评比
目前,各县级党委都把巡察结果和巡察整改情况,作为对乡镇干部工作考核、晋升选拔、奖励处罚等的重要依据,并认真严肃处理巡察出的问题.此外,还要注意以下问题.
县级党委和纪检机关要落实党风廉政建设“两个责任”,严肃处理查出的问题.对乡镇党组织巡察出来的问题,要分清楚是“集体负责的组织问题”,还是“个人工作中的失职和贪腐问题”；也要分清楚是“开拓创新中的失误和负面影响问题”,还是“主观有意地谋取私利的问题”等.
要在加强惩治腐败的同时,保护乡镇干部的“创新积极性”.基层巡察要在加强基层党组织建设的同时,创造鼓励改革、包容失误的宽松氛围,减少基层干部“不作为”的心理刺激.
要破除乡镇干部与村委干部的“合谋行为”,下延基层巡察的监督功能,利用巡察结果的“反馈机制”,加强对村组干部的廉政监督,遏制基层民众深恶痛绝的“群蝇腐败”.
基层巡察应与众多基层检查统筹安排.基层巡察是基层党组织建设的制度之举,理应常态化持续进行.要以“基层巡察”为核心,减少、整合协同各式各路的考查评比,减轻基层负担,这是优化基层政治生态的制度举措,也是加强基层党组织建设的基础工程.（作者为中国社科院政治学所研究员）
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