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宋代对于老幼孤残等社会弱势群体的救助,成就远过前代.在救济手段上,通过机构建设和立法,社会救济事业被纳入到制度化轨道,从生、老、病、死各方面对社会弱势群体进行救助.这一社会救济体系自宋朝确立以后影响深远,开创了中国古代社会救助的基本格局.
宋代社会救助制度下的三个重要机构： 福田院、安济坊、漏泽园,分别承担着养老、医疗、丧葬三个方面的职能.那么福田院、安济坊、漏泽园具体是怎么回事？ 围绕这几个机构,北宋时期的社会救助制度具体内容和实施情况如何？
福田院
任何社会都存在仅靠自己而陷于生存困难的弱势群体,所以《礼记·礼运》中就有了“鳏寡孤独废疾者皆有所养”的社会理想.仁宗景祐四年,大臣苏舜钦上书朝廷,建议仿唐代旧制,设立悲田院（即后来的悲田养病坊）.北宋政府的做法是：仁宗嘉祐年间, 在京师设立东、西福田院,“以廪老疾孤穷丐者”,开始规模不大.英宗时,“命增置南、北福田院,并东、西各广官舍,日廪三百人,岁出内藏钱五百万给其费”,规模有所扩大,经费主要来自内藏库的拨款.
哲宗元祐二年,大臣范祖禹提出“宜于四福田院增盖官屋,以处贫民,不限人数”,并建议建立相应的考绩和奖惩机制,因为他认为,京师人口众多,孤穷者也多.每到寒冬季节,朝廷临时降旨救恤,虽然皇恩浩荡,但老百姓已受冻馁,死者已多.如果朝廷先颁有律法,在百姓未遭饥饿、寒冷时就去救助,那么百姓就不至于饿死、冻死,所以他建议“宜于四福田院增盖官屋,以处贫民,不限人数,并依旧法收养”.建议得到了哲宗的同意并付诸实施.
福田院设于京师,全国其他地方呢？ 与之类似的机构则称居养院,设立于哲宗元符元年.这一年朝廷敕令：“鳏寡孤独贫乏不得自存者, 知州、通判、县令佐验实,官为居养之,疾病者仍给医药.监司所至,检察阅视.应居养者,以户绝屋居,无户绝者,以官屋居之,及以户绝财产给其费,不限月分,依乞丐法给米豆.阙若不足者,以常平息钱充.已居养而能自存者罢.”徽宗崇宁元年又诏：“京师置居养院,以处鳏寡孤独,仍以户绝财产给养.”崇宁四年再诏：“自京师至外路,皆行居养法.”崇宁五年,徽宗赐名“居养”,居养院正式命名.从地方到京师,居养院在崇宁年间获得了较大发展.
居养院收养的老人, 年龄开始为50 岁以上,后因人数太多提高为60 岁以上.为防止有人舞弊,导致“老疾、孤幼、贫乏、乞丐之人不沾实惠”,居养院实行严格的管理制度,入住者须有人担保,官府审查核实,*登记手续.院内管理大都由寺院僧侣担任,具体事务则由州县胥吏负责.其经费来源主要是政府没收的户绝者财产, 不足再以常平息钱作补充.南宋时期,这一制度继续施行.
安济坊
安济坊是收容患病的贫民并给予治疗的机构,设立于徽宗年间.此前,北宋已有地方官员尝试设立机构医治贫民, 如苏轼知杭州时,面对当地疫情,曾创设安乐坊,免费为病人看病、施药,这一做法得到了朝廷的赞赏.崇宁元年,大臣吴居厚奏请朝廷设立机构收养病人,朝廷准奏,“置安济坊,养民之贫病者,仍令诸郡县并置”.自此安济坊作为的医疗保障机构正式设立, 对患病贫民的医疗救助走向制度化.到了崇宁三年,“安济坊亦募僧主之,三年医逾千人”.崇宁四年,朝廷又令开封府依照其他诸州的做法设立安济坊：“京师根本之地,王化所先.鳏寡孤独与贫而无告者,每患居养之法施于四海而未及京师, 殆失自近及远之意.今京师虽有福田院,所养之数未广,祈寒盛暑,穷而无告及疾病者,或失其所,朕甚悯焉.可令开封府依外州法,居养鳏寡孤独,及置安济坊,以称朕意.”至此,这一模式在全国得到推广.
安济坊也选用僧人主持,并对业绩突出者进行奖励和赏赐.对于执行不力的官员,则在监察的基础上进行惩处.为了保证安济坊的有效运转,北宋政府对此实行监察制度,派官员进行巡视,发现救助对象进行登记；对于申请救助者则实行担保制度,并派官员核实,以防骗保.对于假冒者,政府则鼓励,对者给予奖励,对失职的官员进行处罚.安济坊的经费来源最初依靠户绝的财产收入.这当然不能满足运转的需要,所以后来主要依靠政府的财政支持,“以常平息钱充”,由此加重了北宋政府的财政负担是无疑的.
不得不说的是,安济坊的运行与北宋末年的朝政斗争和蔡京的政治命运密切相关.安济坊设立的崇宁元年,蔡京得到徽宗重用,官拜尚书左丞, 君臣二人对安济坊的推行功不可没.但由于蔡京树敌太多,政坛几多沉浮,安济坊的实施也多有曲折,其间有改进、衰退,也有重建、破坏和修复.如崇宁五年,彗星出现,反对派大做文章,夺蔡京相权,以至于徽宗不得不下诏纠正.大观元年,蔡京复职后,对安济坊和居养院进行改进.大观三年,蔡京再次罢相,安济坊的发展遭遇重创.到政和年间,蔡京重掌朝中大权,安济坊得到重建.政和二年,徽宗下诏：“鳏寡孤独, 有院以居养； 疾病者有坊以安济； 死者有园以葬, 王道之本也……自今敢有废法,以违制加二等论.”然而到了宣和二年,由于蔡京遭人深恶痛绝,徽宗令其辞官退休,同时下诏,认为居养、安济、漏泽之法“奉行失当”,安济坊的发展受到抑制.宣和六年,蔡京东山再起,朝廷又着手恢复居养、安济之法.接下来,安济坊与居养院、漏泽园的发展就是南宋的事了.一件利民的好事, 由于朝廷政治斗争的反复, 加上皇室生活奢靡, 政府缺少足够的财力支撑, 在实施中颇遭折腾.
漏泽园
“所重所爱,死而弃之沟壑,人之情不忍为也,故有葬死之义.”（出自《吕氏春秋》）自古以来,在实行殡葬改革、推行火葬以前,我国以汉族为主的民族都实行土葬.正如古人所云,盖棺事定,入土为安,这样才能让亡者安息、让生者安心.但是由于种种原因, 并不是每一位死者都能够由亲人安排入土为安的,如因孤寡、贫困而无人、无钱埋葬的人,因劳役、瘟疫而导致大批死亡的人,因战乱、饥荒而客死他乡的人等.对于这种情况,就需要政府出面了.漏泽园就是宋代政府创办的安葬这些亡者尸骨的地方,类似于今天的公共墓地.
北宋时期的漏泽园设立于何时？ 运作情况如何？ 作为的一种安排,漏泽园制度的形成也有一个过程.《宋史》中有真宗天禧年间“于京畿近郊佛寺买地,以瘗死之无主者”的记载；嘉祐年间,仁宗也曾诏令“开封府市地于四郊,给钱瘗民之不能葬者”.可见,由官府出钱买地安葬无主者的做法,最初是在京师四郊实行.
到了神宗时期,熙宁元年诏曰：“诸州、军每年春首,令请县告示村耆,遍行检视,应有暴露骸骨无主收认者,并赐官钱埋瘗.”这是北宋朝廷首次下诏在全国范围内推行赐钱埋瘗.元丰年间,神宗还诏曰：“开封府界僧寺旅寄棺柩,贫不能葬,令畿县各度官不毛之地三五顷,听人安厝,命僧主之.”所以南宋高宗年间,时人徐度在其笔记《却扫编》中有漏泽园始于神宗元丰年间的说法,并说他的外祖父陈向,作为开封府界的使者,在陈留巡视时发现“贫无以葬者,委骨于此,意恻然哀之,即具以所见闻,请斥官地数顷以葬之.即日报可”.另据《宋会要辑稿》记载,徽宗曾于崇宁三年二月“推广义葬流民之事,立漏泽园制度,以官地收葬无主及穷乏骸骨,并令州县一体仿照施行”.这与《宋史》“（崇宁）三年,又置漏泽园”的记载是一致的.“漏泽”之名无疑具有彰显皇恩浩荡之意.
上述记载虽然时间不同,但均表明漏泽园始于北宋无疑,且由京师向全国推行.或可以说,漏泽园发端于神宗元丰年间, 作为制度确立于徽宗崇宁年间.
通过漏泽园而实施丧葬救助,主体同样是和地方政府.朝廷以诏令等形式颁布律法,确定救助的对象、标准、程序、办法,丧葬所需的土地、棺木、葬品、祭祀以及监管、奖惩等内容,为地方实施该项制度提供制度保障.丧葬救助的经费主要来自和地方财政拨款, 不足的部分则需要地方官员自筹.对漏泽园的管理也以僧人为主,一般由政府挑选有德有能的僧人担任.为保证制度的落实, 北宋政府还建立有监督和奖惩机制,“其有失职,仰劾罪以闻.若侵扰、乞取、减刻,或故为隐漏,或因而科抑,罪轻者以违制论”；对于管理的僧人,则以埋瘗尸骸的数量给予度僧、度牒、紫衣等形式的奖励.南宋时期,这一制度继续施行.
宋代福田院（居养院）、安济坊、漏泽园等制度的实施, 从其积极作用来看, 有利于敦化民风民俗,缓和社会矛盾,维护社会稳定和政治统治,在一定程度上体现了统治者的仁德之治.但需要说明的是,在那个社会历史条件和政治制度下,这些安排对社会困难群体的救助毕竟有限, 在实施过程中也是问题百出, 与今天日益完善的社会保障制度不可同日而语.
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参考文献：
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