论文《1956年到1967年全国农业纲要》编制得失简论从经济社会规划编制的角度，该文是有关经济社会硕士论文范文和《1956年到1967年全国农业发展纲要》和发展规划和编制方面论文范文数据库.
周建伟
【摘 要】
规划编制是研究《1956年到1967年全国农业发展纲要（草案）》的重要视角,可为《农业发展纲要》在编制和实施过程中的成绩和问题提供新的分析思路和解释.《农业发展纲要》是新中国独立编制经济社会发展规划的开端,它明确了中国农业中长期发展指标和主要策略,建构了一些有较大影响的制度,制定过程中比较注意发扬,比较注意指标和措施的可行性,但也存在社会经济发展研究理论支持和数据支撑缺乏、没有开展正式和全面的调查研究、受最高领导人主观意志主导等问题和不足.规划编制所需条件的不足和编制过程中的诸多偏差,是《农业发展纲要》出现问题客观的、深层次的原因.
【关键词】
《1956年到1967年全国农业发展纲要》；发展规划编制；
中图分类号：B2文献标识码：A
文章编号：1000-7660（2016）05-0043-07
作者简介：周建伟,（广州510631）华南师范大学马克思主义学院副教授.
①杨永恒：《发展规划：理论、方法和实践》,北京：清华大学出版社,2012年,第1页.
《1956年到1967年全国农业发展纲要》（以下简称《农业发展纲要》）,是新中国成立后第一个农业领域的发展规划,在和的“三农”认识思想中具有非常重要的地位；也是新中国成立后独立编制和实施的第一部经济社会发展规划,在我国规划编制历史上具有重要的意义.今年是《农业发展纲要》编制60周年,厘清《农业发展纲要》涉及的诸多问题,从不同角度探讨建国后和的经济社会发展思想,特别是“三农”（农业、农村、农民）发展思想的内容和演变,总结其中的经验教训,有重要的价值和意义.
本文拟从经济社会发展规划编制的角度,尝试总结《农业发展纲要》编制的成绩和意义,厘清《农业发展纲要》在指标和措施上出现失误或问题的客观的、深层次的原因,也意在厘清在《农业发展纲要》出现的问题中应当承担的责任.
一、国民经济和社会发展规划编制的体系、
流程和要求
“规划是人类认识和改变自身状况以及外部环境的重要手段,它涵盖从设定目标到寻求实现目标的方法和手段的整个过程.”
①
国民经济和社会发展规划（以下简称发展规划）是一种最为重要的规划类型.从静态来讲,它是指一定时期内国家对国民经济和社会事业发展的基本思路、主要指标、重要政策所作的规划和安排,是指导经济和社会发展的纲领性文件；从动态来讲,它是指从设定国民经济和社会发展目标到寻求实现这些目标的方法和手段的过程.发展规划是一门难度很高、要求严谨的专业性工作,是一门科学.
发展规划有多种划分方法和类型.按照对象和功能来分,可划分为总体规划、专项规划和区域规划；按照年限来分,可划分为短期规划和中长期规划.《全国农业发展纲要》属于专项规划、中长期规划.
发展规划反映的是执政党和政府调控经济社会发展的愿望和能力,是执政党和政府干预经济社会发展的重要手段.我国以前将发展规划称为发展计划,有比较深厚的人定胜天色彩.发展规划不是社会主义国家独有的,资本主义国家也有自己的发展规划.改革开放以来,我国大量学习、引进西方的经济学、政治学、社会学、管理学等领域以及城市规划、区域规划等方面的理论,与西方国家在发展规划制定的具体理论方法上出现了趋同的态势.不过,社会主义国家和资本主义国家的发展规划在发展观（或发展哲学）上始终有着根本性的不同.社会主义国家的发展规划是内生于社会制度的,更强调人能够全面认识和把握经济社会发展规律,强调人的主观能动性的作用和价值.一般来说,社会主义国家更加相信规划的科学性和重要性,更加信奉政府厘定发展方向、制定发展政策、调控社会经济的精英哲学；社会主义国家的执政党和政府拥有更为强大的调控能力,掌握着更多的资源,相信政府是经济社会发展的火车头和最为重要的力量.
规划包括编制参与者、编制程序、编制成果、时空条件等要素.规划编制参与者指规划的利益相关者,具体包括政治家、政府机构（包括执政党的组织机构）、专家、公众、规划师等.不同规划编制理论在编制程序和要求上有所不同,如主流和经典的理性规划编制程序包括：1.调查及问题分析；2.制定规划目的和目标,确定目标优先级；3.制定多种解决问题的备选方案；4.评估备选方案并做出选择；5.实施选定方案；6.修正和反馈.参见杨永恒：《发展规划：理论、方法和实践》,第62—63页. 编制成果一般为规划文本、图表等,核心内容是指导思想、发展指标和导向性的政策措施.时空条件是规划编制和实施的时空约束条件,包括各种有利的和不利的、促进和制约的因素,这是规划编制必须精心调查分析和做出合理判断的因素,在一定程度上决定着规划编制的指导思想、发展目标、政策措施和实施效果等.在各种要素中,规划编制参与者是决定性的要素,政治家的远见卓识、专家和规划师的专业能力、社会公众的广泛参与和诉求表达,是规划是否科学、措施是否能够得到落实、是否能够真正促进经济社会发展的关键因素.
这里以我国的“十二五”（2010—2015）规划编制为例,说明规划编制的流程和要求.“十二五”规划编制分为前期调研阶段、规划起草阶段、论证衔接阶段和审批发布阶段.其中,前期调研阶段又包括“十一五”中期评估和前期研究阶段,用时1年；规划起草历经规划思路确定、提出规划建议、制定规划纲要文本等,用时14个月；论证衔接阶段包括专家委员会论证、广泛征求内外部意见,用时4个月.整个“十二五”规划从前期调研到全国人大通过,用时2年.当然,“十二五”规划是我国层次最高、涵盖内容最广的综合性规划,用时自然较长,一些内容相对单一的专项规划用时相对少一些,但流程和要求是相同的.
需要指出的是,发展规划不是政治领导人、政府官员或规划专家心血来潮的产物,而是建立在对经济社会发展长期研究的基础上.
《1956年到1967年全国农业发展纲要》编制得失简论
《现代哲学》2016年第5期
二、《农业发展纲要》的编制过程
新中国经济社会发展计划编制始于“一五”计划.新中国成立后,开始学习苏联的计划经济模式,编制经济社会发展规划是计划经济模式的核心内容之一.1951年初,开始酝酿 “一五”计划；1952年,“一五”计划正式着手编制；1955年2月,“一五”计划正式定案,历时4年多.“一五”计划的编制工作由周恩来和陈云主持.为了编好“一五”计划,中国向苏联请求支持.1952年8月,周恩来专程赴莫斯科与斯大林商谈,要求增派800名专家,数量之多让斯大林也感到为难,但苏联还是最大限度地满足了中方的要求.中方还希望苏联提供各种工业标准和技术资料,用于“一五”计划的制定和实施.1950—1953年间,苏联专家带来了大量的科学文献和技术资料,总重量达600吨.苏联收到我国“一五”计划轮廓草案后,随即动员全苏的计划和管理机构帮助审查,为此,苏联“各设计院要增加一万名设计人员”.1953年4月,苏共政治局委员米高扬向中国国务院副总理李富春通报了苏共、苏联国家计委和经济专家对我国“一五”计划轮廓草案的意见.参见叶扬兵：《新中国第一个五年计划的精心编制》,《世纪》2003年第3期. “一五”计划的编制,苏联专家发挥了至关重要的作用,也为我国编制经济社会发展计划提供了参考和经验.参与了“一五”计划的讨论和审查,但从笔者掌握的资料看,并未参与计划编制的具体工作.由此可见,拿夺权的革命党转型为领导经济社会建设的执政党面对的困难之大.
《农业发展纲要》编制的酝酿始于1955年农业合作化进入的时期.1955年10月,七届六中全会召开,农业合作化问题是会议的重点议题.根据会议讨论的情况,在闭幕会总结发言中提出了编制农业发展规划的设想.他说,以后在发展合作社的工作上,要比质量、比规格.质量的标准是什么呢？就是要增加生产和不死牲口.怎样才会增加生产,怎样才会不死牲口？这就要遵循自愿互利的原则,要有全面规划,要有灵活的指导.《年谱（1949—1976）》第2卷,北京：文献出版社,2013年,第449—450页. 同年11月17日,在杭州刘庄召集山东、江苏、浙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广东的省委书记及上海局书记开会,研究农业合作化问题和资本主义工商业问题,并研究农业发展规划,拟出了“十五条”.在会上提出：“明年全国范围内基本完成初级合作化,比原定一九六〇年提前四年.全面规划问题,明年能不能搞出一个来,有个粗线条的规划也好,一九五七年再加以具体化,每年更具体化一点.”同上,第467页. 这是第一次明确提出要编制农业发展全国性的全面规划.而后,经天津回京,在天津对“十五条”进行讨论,内容增补为“十七条”.同年11月24日,在中南海怀仁堂出席由召开的关于资本主义工商业改造问题的会议,再一次提出了编制规划的问题.讲,我们的思想落后于实际情况,解决这个问题的办法有两个,一是全面规划,一是接近群众.1956年1月5-9日,在杭州召开部分省委书记会议,讨论修改“十七条”,期间增加到二十二条、三十六条、三十八条,最后扩充为四十条,正式定名为《1956年到1967年全国农业发展纲要（草案）》.因文件全文40条,也称“农业四十条”.据《年谱》（1949—1978）记载,多次主持或参加有关会议,对草案进行讨论,提出要求,并亲自执笔修改30多处.
对《农业发展纲要》的编制极为重视,心情也极为急迫.1956年1月8日草案仍在讨论中,即致信在京的国务院总理周恩来,要求将草案印发政治局委员、在京委员及其他若干负责同志阅看,请他们提出修改意见,在1月14日召开的知识分子会议前召集政治局会议,作为草案通过后,发给知识分子会议征求意见、再加修改,然后发给地方党委直至支部征求意见.1月9日早晨,又致信周恩来,将最新的修改稿送到北京.1月9日下午,刘少奇在北京主持政治局会议,对草案进行讨论,书记处将讨论的意见立即用电话报告给在杭州的.
从杭州回京后,多次主持和出席会议,对草案的起草过程、规划的目的、编制原则、核心指标等进行说明,听取意见,进行讨论修改.1956年1月25日,主持最高国务会议第六次会议.他在会上讲：“目前我们国家的政治形势已经起了根本的变化.去年夏季以前在农业方面存在的许多困难情况现在已经基本上改变了,许多曾经被认为办不到的事情现在也可以办了.我国的第一个五年计划有可能提前完成或者超额完成.一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要的任务,就是在这个社会主义改造和社会主义建设的的基础上,给农业生产和农村工作的发展指出一个远景,作为全国农民和农业工作者的奋斗目标.”《文集》第7卷,北京：人民出版社,1999年,第2页.
《农业发展纲要》的通过过程较为复杂,经历了从通过草案到通过第一次修正草案、通过第二次修正草案,再到全国人大通过的过程,时间跨度长达四年,这在重要文件的制定历史上可能是绝无仅有的.1956年1月23日,政治局讨论通过了《农业发展纲要（草案）》；同年1月26日,《农业发展纲要（草案）》经最高国务会议通过,《人民日报》当天全文刊登.1957年9月,八届三中全会讨论通过《农业发展纲要（修正草案）》.1958年初,修正草案又进行了一次修改,形成了第二次修正草案,并于当年5月由会议讨论通过.1960年4月召开的全国人大二届二次会议正式通过了《农业发展纲要》,这已是《农业发展纲要》制定实施的第四个年头.国务院副总理谭震林受、国务院委托,在会上作了题为《为提前实现全国农业发展纲要而奋斗》的报告,谭震林将《农业发展纲要》与“大跃进”运动结合起来,称“全国人民为实现这个纲领而进行的斗争,不但造成了农业战线上的跃进形势,而且通过农业的跃进,促进了整个国民经济跃进形势的发展”谭震林：《为提前实现全国农业发展纲要而奋斗》,《新黄河》1960年第2期. .此时的中国,正经受着“大跃进”带来的痛苦特别是大饥荒的折磨.
三、《农业发展纲要》编制的成绩和经验
从规划编制的角度看,《农业发展纲要》的成绩和经验、价值和意义是明显的.
第一,《农业发展纲要》是中国独立编制经济社会发展规划的开端.如前所述,“一五”计划是在苏联专家指导下编制的,苏联人发挥了至关重要的作用,因此,“一五”计划还不能算是中国人独立编制的经济社会发展规划.同一时期制定的过渡时期总路线提纲,虽然也有广义上发展规划的性质,但严格来说属于国家重大政治变革范畴,不属于经济社会发展规划.查阅1955—1956年下发的文件可以发现,当时正在编制的全国性经济社会发展规划有两项：《农业发展纲要》和《十二年科学技术发展规划》.《十二年科学技术发展规划》的编制于1955年3月启动,批准通过时间为1956年12月.可见,以通过法定程序通过这一要件来看,《农业发展纲要》是第一个独立编制完成的经济社会发展规划,在我国经济社会发展规划编制史上具有开山地位,在历史上留下了重要的一笔.《农业发展纲要》也是第一次主持制定并全面和深度参与的重大国家经济社会发展规划,对作为党和国家最高领导人的来说意义重大.对建国后的经济社会发展思想特别是“三农”思想和政策而言,《农业发展纲要》是其集中体现.
第二,明确了中国农业长期发展指标和主要策略,开创性地建立了一些有积极意义的制度.指标设定和发展策略是发展规划的核心.《农业发展纲要》规定我国农业发展指标为“四五八”,即“从1956年开始,在12年内,粮食每亩平均年产量,在黄河,秦岭、白龙江、黄河（青海境内）以北地区,由1955年的150多斤增加到400斤；黄河以南、淮河以北地区,由1955年的208斤增加到500斤；淮河、秦岭、白龙江以南地区,由1955年的400斤增加到800斤”中华人民共和国国家农业委员会编：《农业集体化重要文件汇编（1949—1957）》上,北京：党校出版社,1981年,第530页. .同时,对农村发展的主要方面进行了政策规定.指标和政策是否科学合理暂且不论,仅就指标设立和政策制定本身而言,这让我国的农业发展思路和目标更加清晰、明确、具体,具有积极的导向作用.此外,《农业发展纲要》建立了农村“五保”制度农村“五保”是指对农村没有劳动力的鳏寡孤独人员“保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬”. 、农业技术推广制度、储备粮制度等事关农村、农业发展和保护农民利益的长效制度,一些制度至今仍然发挥着积极作用.
第三,制定过程中强调发扬,比较注意指标和措施的可行性.从前文对《农业发展纲要》制定过程的描述可知,在主持制定文件的过程中,比较注意听取各方的意见,包括领导人、部委、知识分子、地方领导人等.《农业发展纲要（草案）》在最高国务会议、政治局会议、全国知识分子会议、省委书记会议、全国人大会议等多个层级的会议进行讨论,还要求将草案发给各地党委直至党支部,征求意见.从编制过程中的要求看,非常重视指标设定时要考虑的条件约束,比较强调指标措施的条件限制,主张要“留有余地”,编制过程中对一些没有把握的数字进作了删除或修改.如1956年1月17日,主持召开政治局会议讨论《农业发展纲要（草案）》,在会上讲：“现在已可以看到有一种忽视可能条件的盲目赶大的倾向,脑子太热了需要冷一下,所以在纲要上把许多指标删去了,而在每项重大措施上都加了一些条件限制,以免又发生盲目冒进的错误.”《年谱（1949—1976）》第2卷,第512页. 同月20日,召开知识分子问题会议,在会上专门谈到领导方法问题,认为“右倾”和“左倾”都是错误的,现在恐怕主要的倾向是“左倾”冒险,“有一些同志头脑不那么清醒了,不敢于实事求是.因为右倾保守、机会主义这个帽子难听”同上,第514页. .
四、《农业发展纲要》编制
存在的问题和不足
《农业发展纲要》在编制上的成绩虽然不能抹杀,但其设定的指标和一些具体政策却多有争议,产生了消极的后果.从层面讲,很早就意识到了《农业发展纲要》实施带来的问题.“大跃进运动”的问题暴露后,刘少奇等领导人就认为《农业发展纲要》与“大跃进运动”有密切关系,对《农业发展纲要》的负面看法开始明朗化.1962年1月,决定召开扩大的工作会议即七千人大会.l月25日下午, 刘少奇在中南海怀仁堂主持召开各省市委第一书记及各部长参加的政治局扩大会议,讨论七千人大会书面报告,没有出席.刘少奇说：“在书面报告中,《农业发展纲要》四十条也没有讲.《农业发展纲要》四十条,特别是‘四五八’照现在这样算起来,到1967年达不到那样的标准.‘四五八’恐怕原来提出的时候调查研究也不是那么充分,所有的土地都达到400斤、500斤、800斤,这个问题,还需要再去进行调查研究.《农业发展纲要》四十条,我们现在不提,但是不取消.”张素华认为：“从《纲要》诞生的那一刻起,因其指导思想是偏快,就同冒进、‘大跃进’搅在了一起,在执行过程中,对‘大跃进’运动起了推波助澜的作用.”“刘少奇向大家宣布,《农业纲要》不提了.虽然,还有一句‘也不取消’,但实际是取消了《纲要》作为农业发展的纲领性文件的地位.”张素华：《刘少奇在七千人大会上谈到的几件事》,《百年潮》2002年第10期. 时至今日,学界对《农业发展纲要》仍以负面评价为主.据国家统计局的统计数据,1978年我国水稻单产3975公斤/公顷,折合亩产248公斤；棉花单产443公斤/公顷,折合亩产27.7公斤.也就是说,到1978年,我国都还没有达到《农业发展纲要》设定的1967年的目标.不过,也有人坚持认为《农业发展纲要》设定的主要指标合理的、可行的,如农业部原部长林乎加等人认为：“‘纲要’对农业生产和农村工作提出的奋斗目标,都是为当时一部分农民群众的生产实践所证明,建构努力也可以普遍实现的远景.”参见中国社会科学院世界经济与政治研究所编：《世界经济年鉴（1981）》,北京：中国社会科学出版社,1982年,第931页；林乎加、李丰平、薛驹：《始终如一地重视农业,正确地领导农业——同志主持制定〈全国农业发展纲要（草案）〉对我们的启示》,《南京社会科学》1994年第3期.
一些学者将《农业发展纲要》中“跃进”色彩的指标设置,归结为领导人的“头脑发热”.作为纲要编制的主持人和决策者,无疑是“头脑发热”的代表,对纲要出现的问题要负最大的责任.就当时的历史语境来看,“四五八”的指标确实脱离实际.不过,也要考虑到问题的多面性、复杂性.虽然胸怀高指标、高速度的“宏伟理想”,但从其一生的思想和言行来看,历来强调实事求是,重视调查研究,并非脱离实际的领导人,更不是什么空想家.在指导《农业发展纲要》编制和修改过程中一直强调不能头脑发热,要考虑各种现实条件,很多被认为实现不了的指标都被删去或修改了.那么,我们就不得不考虑一个问题：一方面是高指标的倡导者、决策者,另一方面又时时强调注意客观条件,防止头脑发热,这种看似悖论的现象该如何解释？
笔者认为,这种悖论的现象的出现,可以从经济社会发展规划编制的角度来考虑,提供一个侧面的解释.从发展规划编制的角度,《农业发展纲要》编制过程存在不少明显的问题和瑕疵,这些问题和瑕疵与领导人强调的主观意识相比,对规划编制的影响大得多.
第一,缺乏充分的社会经济发展研究的理论支持和扎实的数据支撑.“好的规划是研究出来的,而不是‘做文章’做出来的.不好的规划,都是因为研究工作不深不透.”杨伟编：《发展规划的理论与实践》,北京：清华大学出版社,2010年,第12页. 发展规划必须建立在扎实的理论支持和数据支撑上,否则就会不可避免地出现偏差甚至方向性的错误.《农业发展纲要》的编制,是受到农业合作化的鼓舞产生的设想,既有偶然性也有必然性.1955年下半年,感觉到在农业的基本制度问题（合作化问题）马上就要解决的情况下,需要给农业的经济技术发展指明方向、明确目标.无论是当时还是现在,这一设想都是合理的,问题在于当时是否具备开展规划的基础和条件.新中国成立后,由于众所周知的原因,非出身的知识分子基本放弃了对“三农”问题的理论研究,也没有开展扎实的数据调查.由于是从农村“起家”,不论是自身还是知识界,都认为是最为高明的“三农”问题专家,这一方面一定程度上造成了的“自负”,不屑于知识界的研究,另一方面也使得大量的知识分子放弃“三农”理论研究.当时仍在开展的研究,要么是跟着“三农”政策（主要是农业社会主义改造）开展的解释性、宣传性研究,没有或很少触及真实的、客观的“三农”问题；要么是学习的阶级分析进行的研究,视角单一.从披露的资料看,《农业发展纲要》的编制,基本上没有参考知识界的基础研究,或者说当时根本没有多少知识界的基础研究可以作为参考,所依据的统计数据也很少,确定发展指标和规划内容主要是依靠地方党政官员的汇报材料和高级领导人对农村情况的了解和主观认识.这可以说是犯了规划编制的“大忌”.学者认为,在改革开放前编制的五个“五年计划”中,“只有‘一五’计划的编制程序比较规范、实施效果较好”同上,第51页. ,造成这种情况的主要原因是苏联专家的参与和指导.比较前述的“一五”计划的编制过程,特别是苏联专家提供的600吨资料,就知道长期的理论研究和扎实准确的数据支持的极端重要性.用时髦的话说,《农业发展纲要》的“第一颗扣子”就扣错了,理论研究和数据资料的严重缺乏必然会带来一系列的连锁反应.
第二,没有开展正式、全面的调查研究.无论是主流、经典的理性规划编制理论还是新兴的倡导式规划理论、协作式规划理论,无不把调查研究作为规划的第一个环节和基础性工作.就笔者所见资料,《农业发展纲要》是根据提出的《农业十七条》进行的扩展.本人则主要是通过阅读各地的汇报材料（汇编而成的《中国农村的社会主义》是主要的、有价值的资料）、一些部门的口头汇报以及自己的思考进行的分析提炼,并没有开展全面正式的调研,也没有指定有关部门开展全面正式专业的调研.《农业十七条》只是提出的供地方领导人讨论的问题,在很初步的问题上形成一个全局性的发展规划,带有很强的“规划”色彩,而不是建立在科学全面的调查研究基础上的理性规划.《农业发展纲要（草案）》编制所用的时间非常短.不计《农业十七条》所花的时间,《农业发展纲要（草案）》编制所使用的时间其实就是1956年1月,正式开始的时间是1月4日（当天在杭州会议召集部分省委书记开会）,按草案在《人民日报》全文公布的时间1956年1月26日算,共使用23天；《农业发展纲要（草案）》具体的起草过程,参见沈志华：《思考与选择——从知识分子会议到反运动（1956—1957）》,《中华人民共和国史》第3卷,香港：中文大学出版社,2008年,第159—162页. 即使计入编写《中国农村的社会主义》一书《中国农村的社会主义》最初名为《怎样办农业生产合作社》,第二次编辑时改为现名,第一稿编辑的时间为1955年9月. 和起草《农业十七条》的时间,前后也不到5个月.不管多么强调头脑要清醒,多么强调政策指标的科学性、可行性,但这么重要的规划,没有正式的、科学的调研,以及极为仓促的编制时间,规划的质量特别是指标数据的科学性、可行性可想而知.可资对比的是与《农业发展纲要（草案）》几乎同期的《论十大关系》和《十二年科技规划》的形成.为了起草《论十大关系》,亲自开展调研.调研从1955年12月持续到1956年4月,既有沿铁路南下考察调研,有专题听取各部门汇报（共听取了34个部委的汇报）,有各地方党委的书面汇报,有两百到三百个重要工厂和建设工地的书面汇报,可以说调研十分充分,情况了解十分透彻,为《论十大关系》的提出提供了扎实的依据和基础.《十二年科技规划》的编制启动于1955年1月,由国务院总理周恩来亲自领导.同年3月国务院成立了科学规划委员会,科学规划委员会下设的科学规划小组专门负责规划的编制工作.国务院调集了几百名各种门类和学科的科学家参加编制规划工作,还邀请16名苏联各学科的著名科学家来华,帮助了解世界科学技术的水平和发展趋势.历经七个月完成的《规划纲要（草案）》,经反复讨论修改,1956年12月、国务院批准执行,前后耗时近两年.从调研的过程和花费的时间对比,就可以看出《农业发展纲要（草案）》编制过程的问题所在.此外,需要指出的是,《论十大关系》属于经济社会发展指导思想和大原则、大方向的决策,并不涉及具体的指标体系和政策措施,与《农业发展纲要（草案）》性质不同,符合一贯的决策风格,这也是《论十大关系》成为社会主义建设政策思想史上光辉文献的重要原因.
第三,最高领导人的主观意志主导.据薄一波回忆,1955年夏,国务院在北戴河开会,讨论编制十五年远景计划和第二个五年计划的轮廓,国务院各部委汇报自己的设想.当年10月5日,国家计委将数据汇总报告.按照设想,我国粮食产量从1952年的3278亿斤增长到1967年的6000亿斤,年均递增4.1%；粮食单产由173斤增至260.7斤,增长47.9%,年均递增2.64%.国家计委综合局认为,这一增长速度超过当时所有国家,居世界第一位.但对这个指标不满意,认为速度仍然偏低.想从自己擅长的农业领域入手,亲自抓发展速度,最后确定的可行的指标是“四五八”.薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》上,北京：党史出版社,1991年,第523页. 按照的理论设想,农业合作化全面解决了制约农业发展速度的“小农经济”因素,农业以持续的高速度增长不仅是完全可能的,也是高速工业化所必须的.这个特殊的原因和背景决定了主观意志对《农业发展纲要》指标设计和政策措施的主导性.查阅《年谱（1949—1976）》第二卷,对《农业发展纲要（草案）》编制有关数据的确定,没有看到专门征求国家计委、农业部等专业部门意见的记载,原因可能是认为国家计委犯了“右倾保守”的错误.可见,虽然不断强调要防止“头脑发热”,但他自己的思路和决策就建立在“发热”的基础上,他所做的至多是防止出现“头脑高烧”.在发展规划编制中,以自己的主观意志为主导,对专业部门的专业意见没有给予充分的尊重,无疑是的一个重要失误.
综上所述,《农业发展纲要》内容和实施出现的问题,直接的原因和问题是等领导人带有“跃进”色彩的指导思想和数据指标设定,但更层次的原因和问题来自规划编制本身：当时我国缺乏经济社会发展规划编制所需的“三农”发展的基础理论研究,没有掌握农业发展规划所需的充分的科学数据,科学的规划方法掌握和运用上存在不足,发展规划编制所需的人才缺乏,规划编制能力严重不足.这些问题和不足纠缠在一起,《农业发展纲要》在实施中出现问题就不足为奇了.
五、结语
《农业发展纲要》是新中国成立后我国独立编制经济社会发展计划的开始,对指导经济社会发展、对新中国经济社会发展规划的编制,都具有一定的积极意义.但是,经济社会发展规划编制是一项复杂、严谨的工作,需要以长期的科学研究为基础,以全面准确的数据为支撑,以众多高素质的专业人员为主力,需要利益相关者的广泛参与,需要充足的时间和良好的条件.《农业发展纲要》的编制并不具备这些必备的要素,在特定的历史条件作用下,规划带有比较多的非理性的“”色彩,这也是《农业发展纲要》编制和实施未能取得预期的成效,反而出现问题的客观的、深层次原因所在.作为规划编制的主持人和最终决策者,要对《农业发展纲要》出现的问题承担自己的责任,但将责任完全推给也有失偏颇.编制规划所需条件的不具备,编制程序出现的种种偏差,编制规划能力的不足,是《农业发展纲要》出现问题主要原因,这些因素的分量可能要超过本人失误的因素.另外,从发展规划编制的角度看,《农业发展纲要》没有很好地汲取苏联帮助中国进行“一五”计划编制的经验,相反,它开启了中国经济社会发展规划“一言堂式”的粗糙编制的时代,直到改革开放后,这种情况才逐步改变.参见鄢一龙、王绍光、胡鞍钢：《中国政府决策模式演变———以五年计划编制为例》,《清华大学学报》（哲学社会科学版）2013年第3期.
（责任编辑欣彦）
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参考文献：
1、 脚上沾着泥土心中装着民情记全国农业先进工作者李国秀 初识李国秀,她的声音里透着一股温柔、亲切而又坚韧的气息 52岁的她如今已在农经战线上奋斗20多年,虽不再年轻,但工作热情依然饱满 自从2014年担任青海省海东市乐都区农经站长起,她利用3年左右时间完成.
2、 全国农业产业化办公室主任座谈交流活动在贵州举办 7 月4 日,全国农业产业化办公室主任座谈交流活动在贵州省盘州市举办 各省（区、市）及新疆生产建设兵团农业产业化主管部门同志交流了农业产业化、一村一品发展情况以及面临的新形势新任务,研究发挥农业产业化.
3、 王桂民何以当选全国农业劳模 农村工作会议期间,在北京举行的全国农业劳动模范和先进工作者表彰中,雷沃重工董事长、总经理王桂民作为国内农机行业代表当选“全国农业劳动模范” 据介绍,表彰活动由农业部、人社部联合.
4、 全国农业行业职业技能大赛在五征收官 9 月20 日,由农业农村部、人力资源和社会保障部、中华全国总工会共同主办的“2018 年中国技能大赛———全国农业行业职业技能大赛”总决赛.
5、 在左右之间：一种与物的文化批评读《法兰克福学派内外：知识分子和大众文化》 法兰克福学派的理论一直以批判的深刻和救赎的热情见长,不仅在现代与后现代哲学转折之间, 该理论承前启后、始终富有辩证张力；从全球化时代“新左派”与“自由主义&rdqu.
6、 制举津梁李元度《详注赋学正鹄集释》评介* 摘要在清代,赋学研究和创作呈现出繁荣景象,尤其是律赋成为士子应试、练习的重要文体 同时,为教课士子进行专题训练的科举辅导用书也应运而生 成书于同治十年的赋学正鹄是李元度编选的一部 "以为初学标准 "的家塾.