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2016 年《 国务院关于深化投融资体制改革的意见》的发布,标志着我国新一轮投融资改革帷幕的拉开.新一轮深化投融资体制改革的重点工作包括“转变政府职能,提升综合服务管理水平”,政府应重视事中和事后监管.新一轮投融资体制改革也为地方政府投融资平台转型提供了契机.
投融资平台转型路长且艰
改革开放以来,我国的城市化进程不断提速.城市化发展的背后意味着工业发展、基础设施建设、环境保护等诸多领域的建设推进需要大量资金投入.在城市的建设和管理过程中,各地开始尝试运用市场化和企业化手段来经营城市各项资源.地方政府投融资平台实际上承载了政府运用市场机制和市场规律来调控城市发展的使命.
近些年来,随着“43 号文”的出台与新《预算法》的实施,地方政府投融资平台公司转型发展已成为行业共识.单纯依赖传统手段已经不适应新常态下融资、建设和发展要求.地方政府投融资平台需要重视资产质量和经营能力,加速培育具有成长性、经营性的核心业务和新兴产业.
中建政研信息咨询中心常务副主任、总经理杨贺龙作为最早融合投融资平台转型与PPP模式应用为一体的综合型专家之一,曾参与多个地方政府投融资体质改革创新与投融资平台转型实践.对于目前地方政府投融资平台存在的共性问题,杨贺龙总结,地方政府投融资平台存在的第一大问题就是业务模式问题.平台从一开始设立到运营至今只有一个融资功能,业务模式单一.核心的问题是造血能力不足,业务模式不健康,或者说基本上没有盈利性业务.在此轮投融资改革过程中,要求地方政府投融资平台剥离公益性资产；但实际情况进展缓慢,因为很多投融资平台发现,当把公益性资产剥离后,整个平台并没有其他业务.第二是人才问题.假设投融资平台剥离公益性资产后,将逐步转变为以运营服务为主的企业,需要依靠人才团队进行管理运营.但实际上投融资平台往往欠缺相关人才,投融资平台人才队伍需要具备全方位人才,包括金融投资、项目运营、风险管控等多方面人才,但地市政府投融资平台并不具备这些综合能力人才,团队运作能力较差.第三是体制僵化.投融资平台内部员工多为体制内人员,公务员或事业单位身份,原有体制下产生的“大锅饭”“铁饭碗”思想仍然存在,企业决策效率低下,内部人员缺乏活力,经营考核体系极不健全.
对于现有地方政府投融资平台来讲,没有人才团队、缺少优质资产、没有核心业务,且没有好的机制吸引人才,投融资平台转型路长且艰.
投融资平台转型势在必行
杨贺龙认为：“在现有地方政府投融资体制下,解决问题的路径更多只能通过提升资金使用效能、盘活城市存量资产、推动产业培育与升级等手段,最终开辟一条区域可持续发展的路径.而这一切,都离不开沉淀大量城市资产和资源的平台公司.城市兴,城投方可兴；城市败,城投则必败.”
过去,很多投融资平台没有决策权和投资权,只有融资功能,政府拥有绝对决策权.在项目建设方面,投融资平台也没有项目管理权限,通常是政府设立指挥部对相关项目进行管理.在后期运营过程中,投融资平台也不能参与其中,往往将项目交还给实施单位.对于投融资平台而言,很多功能基本上形同虚设.但当投融资平台转型后,将上述功能整合到平台上,所有的业务都可以在投融资平台运作.
目前,各级政府通常会以“一母N 子”的架构模式构成和重组投融资平台,就是把该地区所有的平台,例如建投、交投、水投等公司全部融合在一起,然后在其上建立母公司.其中母公司负责全省、全市资源配置,子公司负责投融资,三四级主要是专业运营公司和项目公司.杨贺龙解释道：“相当于整个城市只有一个平台.未来整个城市的发展依赖于这个平台,这也意味着城市投融资体质改革必须基于平台.如果投融资平台转型成功,那么整个城市的投融资体质改革也将随之成功.”
杨贺龙强调：“只有城市健康发展,政府投融资平台的转型发展才有希望；如果城市发展不好,对于平台而言缺少造血功能,投融资平台的转型也将举步维艰.”
在城市健康发展的基础上,对于地方政府投融资平台的转型发展,杨贺龙总结了几大方向：首先,投融资平台可以创新经营模式,盘活城市存量资产,包括城市特许经营权,比如停车场、城市路灯、供暖、供水、供气等,这些特许经营权都可以视作城市的存量资产；通过政府授权经营,结合节能改造、合同能源管理与特许经营,创新资产经营模式,不仅提升公共服务水平,同时提高了财政支出效率,也为投融资平台带来了可观的流和资产证券化的机会.
其次,投融资平台可以引导和培育新兴产业,平台转型过程中一定要推动城市的转型升级,培育的产业和投资的导向也一定要符合城市的发展方向.比如城市的发展方向是新能源产业或者生态农业等,那么投融资平台一定要站在这些产业的最前端,通过孵化、培育产业,引导产业的发展,只有投融资平台的引导才能将社会资本带进城市发展.投融资平台应该充分发挥国资引导的作用,拉动市场资金和资源流向新兴产业,为城市健康发展注入活力,并在此过程中实现自身的可持续发展和转型升级,实现城市与投融资平台的共赢.
第三,转变功能定位,推进“融、投、建、管”一体化.之前投融资平台的功能定位只有融资,随着投融资平台的转型,其功能定位要转变为“融、投、建、管”,即融资、投资、建设以及后期运营,将项目全生命周期全面打通,实现从投融资平台到产业链运营平台的转变.伴随着投融资平台的全面整合,之前散落在各单位机构中的融资、投资、建设、运营等职能,将逐步交由投融资平台进行统筹与实施,从而使资金集中规划、项目集中管理成为可能,真正的“小政府、大平台”格局逐步形成,市场化效率也将极大提升.
杨贺龙总结：“如果一个投融资平台拥有完整的业务链、核心功能齐备,并能够自主发展、自负盈亏、布局合理,那么这个投融资平台的市场化转型就可以宣告成功.”
“一把手”推动投融资平台转型
随着市场化发展,一些经济发达地区的政府投融资平台早已经开始了转型之路,但一些中西部等经济欠发达地区的投融资平台转型略慢,同时由于PPP 所涉及到的一些问题,这些地区的投融资平台转型更多的是被动式.
杨贺龙认为：“不同区域对投融资平台转型认识不尽相同,其中包含多方面原因.一是意识问题.投融资平台转型需要由具备一定前瞻性思维的政府主要领导牵头,协同相关部门配合转型推进；然而实际上,部分地方政府对投融资平台的转型不够重视,没有相关前瞻性规划,缺少顶层设计,导致投融资平台转型步履缓慢.二是定位问题.投融资平台的角色定位取决于政府如何看待平台,有没有将投融资平台提升到城市运营的高度.如果地方政府认为无论是城市发展还是乡村振兴、盘活市场亦或是培育新兴产业等,这些功能都需要基于投融资平台,那么地方政府就会很重视投融资平台,从而平台才有充足的动力进行转型.投融资平台的转型由政府驱动,因此需要上升到“一把手”工程,而不是由投融资平台董事长或其他领导负责推动.只有将平台定位上升到一定高度,投融资平台转型才会成功. 三是历史问题.投融资平台作为地方政府城镇化建设的主要载体,涉及到资产整合、人事调整、项目融资及管理体制等多个方面,牵扯到财政、国资及多个行业主管部门；历史债务、历史市场、历史人员等问题复杂,投融资平台的转型也需要很大魄力.”
地方政府投融资平台是城市健康发展的重要支撑,作为我国历史进程中的一个特殊产物,只有在变革中积极适应时代的发展,顺势而为不断开拓创新,才能成为缔造美好生活的中坚力量.
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参考文献：
1、 基于新常态下地方政府投融资平台转型分析 摘要伴随着社会经济的不断发展,政府背景出现了很大改变,地方政府投融资平台成为了人们关注的重点问题,这对于国民经济和政府发展有着重要的作用,所以转型便成了发展的必然趋势 本文主要分析了地方政府投融资平台.
2、 地方政府投融资平台转型以江西省为例 摘要地方政府投融资平台可以缓解政府部门财政紧张的问题,推动本地区的经济发展 基于此,本文简要介绍了建设地方政府投融资平台的意义,以江西省为例,分析了江西省地方政府投融资平台发展中存在的问题,针对这些问.
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