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“三块地”改革进入倒计时,作为其中最受关注的一部分,宅基地如何放开？
11月以来,江西鹰潭、浙江温州、丽水等多地,开始总结宅基地改革试点经验,利用宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革试点,在不违背“城市居民不得购买宅基地”的底线下,进行了多种尝试.
不断放松与不变底线
一直以来,宅基地相关改革,被认为是在“三块地”改革中,最为滞后的一部分.
近年来,及各级主管部门对宅基地的政策放松力度,正在不断加大.
20 1 6年,原国土部等五部委发布《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》,提出要结合农村宅基地制度改革试点的要求,允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地.
2017年底,原国土部印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》又提出,允许深度贫困地区可以探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地.
2018年1月,原国土资源部部长姜大明在2018年全国国土资源工作会议上提出,要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权．适度放活宅基地和农民房屋使用权.
11月19日,国家发改委印发《关于总结推广第二批国家新型城镇化综合试点阶段性成果的通知》则在宅基地“三权分置”的基础上再次强调,要鼓励盘活利用闲置宅基地和房屋.
同时,随着宅基地使用权流转在试点地区进一步推开,“城市居民不得购买宅基地”这个一直以来宅基地改革的底线尽管未有松动,但表述方式有所改变.
1 1月初,最高人民法院发布《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》提出,对于违规违法买卖宅基地、违反土地用途管制、工商企业和城市居民下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆的行为,依法认定无效.
显然,对于城市居民利用宅基地使用权做非别墅大院和私人会馆的其他合规用途的,意见并未表示反对.
对此,全国政协经济委员会副主任杨伟民近日在参加活动时呼吁, “允许农村进城落户的人口在全国范围内出售宅基地的使用权,他的收入可以用于在城市购房的初始资金,同时允许城市人下乡购买他们宅基地使用权.”
杨伟民指出,目前农村空置宅基地有3000万亩,相当于目前所有城市建成区的370/0,比城市目前所有的住宅用地的总量还多.因此,拿出一小部分农村空置的宅基地转为城市居住用地,可以大幅度降低地价, “应该赋予农户对宅基地充分的用益物权,可以长租、流转、抵押、继承.”
中国社科院农村发展研究所研究员李国祥表示,一直坚持“城市居民不得购买宅基地”的底线,与我国城市化进程不彻底、不稳定有关.我国特有的农民工现象,使得我国的常住人口城镇化率高于户籍人口城镇化率.但对于这些农民工而言,并没有享受到与城市人口相同水平的福利保障,比如职工养老保险和保障性住房等,在这种情况下,宅基地实际上承担了农民工的住房保障作用,为进城农民工起到了“最后的退路”作用.
各地“三权分置”
从各地经验来看,宅基地“三权分置”试点一年来,在全国各地已有地方开展了初步尝试.
以浙江丽水为例,当地已确权登记农村宅基地42 32万宗,约有16 2万宗农村宅基地处于闲置或半闲置状态,约占宅基地总数的1/3,闲置宅基地面积约4 5万亩,宅基地闲置情况严重.在开展了宅基地三权分置试点后,丽水通过“三权分置”,全市已经*“宅基地及房屋使用权”证书27本,*抵押登记9宗,贷款金额220万元.相关农户可从使用权流转中获得租金、股息、红利等多项收入.
而此前一些地区曾推出单纯的宅基地退出试点,效果并不理想.2016年6月,安徽省发布《关于去库存促进房地产市场稳定发展的实施意见》,对农民自愿退出宅基地给予货币补偿.
有安徽土地研究人士表示,这一套交易和补偿机制,实施效果不甚理想.对于进城购房农民而言,由于宅基地入市预期可能性和远高于补偿的潜在,使得退还和交易宅基地的积极性不高.而对于本集体经济组织内部的宅基地潜在受让人而言,一方面拥有受让资格的农户不多,另一方面传统的宅基地申请过程并不需要花钱.没有外部资本的引入,转让两端的积极性缺乏,使得宅基地在同一集体组织内部的流转很难.
因此,宅基地“三权分置”,让农民可以在保有所有权和资格权的条件转使用权,将宅基地用作支持乡村民宿、养老休闲、文化教育等产业的模式,成为一些试点先行地区的主要模式.
不过,上海交通大学城市科学研究院院长刘士林看来,这也需要因地制宜,对于大城市周边和东部发达地区,对宅基地的需求可能较大,使用权流转的可能陛也更大,但在中西部地区,城市化水平低,对宅基地的需求小,即使进一步开放宅基地流转,对当地城镇化水平提高的作用也有限. 而李国祥则研究发现,在浙江等东部省份,试点探索农民权益自愿有偿退出机制的过程中,农民往往愿意退出宅基地而不愿意退出承包地,因为这些地区宅基地价值高、退出收益高,而保留承包地则保留了生产工具,同时当地城网密布,一些小城镇距离承包地距离不远,也方便了农民在没有更好工作选择的时候继续务农.
以宅基地改革推动乡村振兴
党的十九大报告提出实施乡村振兴战略,要求按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求,加快推进农业农村现代化.乡村振兴的实现路径有哪些？从国家有关试点看,在一些经济欠发达的农村地区,以宅基地制度改革为突破口是可选之策.
“宅改”何以能有如比效果？尽管“宅改”的目的是强化集体意识、保障农民户有所居、集约节约用地、保护耕地等,但是要落实好“宅改”,首先要解决一系列具体问题,如谁能代表农民决策并组织落实,拆哪、建哪、建什么,谁可以建、建多大,腾退、建设和后续管理维护所需经费等.这些微观问题又涉及农村基层自治组织下沉、村庄建设发展规划、集体产权的界定、集体经济发展壮大等宏观问题.可以说, “宅改”具有明确的问题导向,改革带动作用也显著.就像余江的“宅改”,要想见真效、有实效,就必须开展乡村治理体系改革、农村集体产权制度改革、村庄规划改革,以及“三农”工作队伍构建与培养机制创新等相关改革工作.只有把解决问题与机制改革联动起来,才能让“宅改”成为推动乡村振兴的关键一步.
总书记在十九届第一次会议上指出,拓展宅基地制度改革试点范围.日前闭幕的农村工作会议,也提出要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策等.改革要向纵深处探索,就要直面难点重点问题.从实践出发,把“宅改”与农村人居环境整治等问题结合起来,有助于健全城乡融合发展体制机制,在乡村振兴中实现美好生活.
（本刊编辑综合整理）
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参考文献：
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