论文我国页岩气矿业权的制度困境与，本文是矿业相关在职开题报告范文和矿业权和制度困境和页岩有关大学毕业论文范文.
【摘 要】我国页岩气矿业权是《物权法》中规定的用益物权的一种,具有私权属性,然而我国立法对其进行了较多的公法管制,使得其无论是在实体方面还是程序方面均存在诸多制度困境.通过借鉴国外经验．我国可以通过制定专门立法或者修改现行法律从实体及程序方面对页岩气矿业权制度进行市场化改革,从而完善我国现行的页岩气矿业权制度.
【关键词】页岩气；矿业权；公法管制
【中图分类号】D922.6 【文献标志码】A
【文章编号】1003-0166(2018)08-0051-05
doi:10.3969/j.issn.1003-0166.2018.08.010
我国页岩气资源丰富．被美国能源署评为储量全球第一的国家[1].作为重要的能源战略,为推动页岩气开发,近年来国家关于页岩气开发的政策密集出台．如2013年10月国家能源局发布的《页岩气产业政策》．2016年9月国家能源局发布的《页岩气发展规划(2016-2020年)》,2018年3月财政部、税务总局发布的《关于对页岩气减征资源税的通知》等.然而这些政策性文件并非关于页岩气开发的专门立法．从法律性质上分析．上述文件属于行政部门发布的规范性文件,效力等级较低,《立法法》对此类文件的法律效力并未有明确规定.而作为矿种之一,行使页岩气矿业权需遵循的法律主要包括《物权法》《矿产资源法》,国务院颁布的行政法规包括有关矿产资源的勘查、开采登记以及矿业权转让方面的三个管理办法,尽管3个办法在2014年进行过修改,弱化了行政管理的色彩,但仅是对个别条款的修订.滞后的立法以及效力等级较低的规范性文件使得页岩气矿业权制度发展并不顺应现实需求．本文将通过分析我国页岩气矿业权存在的制度困境,进而借鉴西方典型国家页岩气矿业权法律规范的优势,提出我国页岩气矿业权制度改革的进路.
1 我国页岩气矿业权法律性质分析
1.1页岩气矿业权的私权属性
根据我国法律规定．矿产资源为国家所有．页岩气作为新矿种,自然也属于国家所有.而矿业权是对矿产资源进行开发利用的权利,具体可以划分为探矿权和采矿权.而根据《物权法》的规定,探矿权、采矿权属于用益物权.由此可见,页岩气的所有权属于国家,而页岩气矿业权本质上属于用益物权,是《物权法》保护的私有权利,页岩气矿业权人依法取得矿业权后,“享有占有、使用和收益的权利”.
1.2页岩气矿业权的公法管制
尽管《物权法》确立了矿业权的私权属性,但由于《矿产资源法》立法较早．且自1996年修订后尚未有过再次修订；因此,该法仍然深受计划经济体制的影响,对矿业权的管制较多.首先,对页岩气矿业权转让的限制.《矿产资源法》明确规定矿业权原则上不得转让,除非出现企业合并分立等需要变更矿业权主体等情形,并且矿业权的转让需要经过国家有关部门批准.矿业权作为一项私有的用益物权．权利人获取矿业权正是为了获取利益,而转让是权利人实现用益物权的方式之一.《矿产资源法》对矿业权转让的限制过于严格．一定程度上对页岩气矿业权的发展构成了实质阻碍.其次,对页岩气矿业权取得与丧失的管制.从矿业权的取得与丧失情形来看,矿业权的取得均需国务院或省级相关部门审批登记颁发许可证方．有学者认为,这种“权证合一”的立法模式使得矿业权在整个行使过程中会受制于矿产资源国家所有权[2].此外,从《矿产资源法》规定的吊销矿业权许可证的情形来看．越界开采后“拒不退回本矿区范围内开采．造成矿产资源破坏的”可以吊销勘查许可证、采矿许可证.此种情况下越界开采与原本的矿业权虽有关联．但越界开采拒不退回就吊销原区块的矿业权似乎对矿业权人过于苛刻．该法的设计并未关注矿业权人享有的是一项私权,矿业权可以轻易被所有权人剥夺．公法对矿业权人的管制过于严格.
2我国页岩气矿业权制度存在的制度困境
2.1我国页岩气矿业权制度存在的实体问题
2.1.1页岩气矿业权投资主体“多元化”程度有限
现行立法对矿业权的限制过多．主体上只规定国有企业可享有此权利．尽管当前我国关于页岩气开发的政策正在朝着页岩气矿业权市场化的方向转变．国家鼓励多元化投资主体投资页岩气开发．然而从国土资源部举行的两次页岩气探矿权招标结果来看,第一轮招标国企独大,第二轮招标19个区块有17块被国有企业瓜分,民企只有两家分得两个区块[3].而且,这两轮竞标的区块均不是优质区块,优质页岩气区块由于与传统油气资源重叠,而油气资源的矿业权大部分被掌握在中石油、中石化等国企手中；因此,并未将这些区块公开竞标.由此可见,我国在页岩气矿业权的投资主体问题上．“多元化”的程度还远未达到.
2.1.2页岩气矿业权与同一区块相关权利冲突显著
首先,与国家所有权的冲突.页岩气作为自然资源,其所有权归国家所有.国家通过招标形式将页岩气矿业权出让给矿业权人.尽管国家密集出台了诸多鼓励页岩气矿业权市场开放的政策．但从过程和结果来看,仍是限制多于鼓励.对页岩气矿业权的取得、转让、消灭,国家采取行政手段加以控制.作为所有权人．国家并未更深层次从技术、基础设施建设等方面利用自身优势为矿业权人提供便利,如技术研发、地质调查、信息公开、管道铺设等方面.作为页岩气所有人的国家基础工作不到位,加上对矿业权人的各种行政管制,使得矿业权人在行使矿业权时困难重重.
其次．与重叠区块其他矿产资源矿业权的冲突.同一区块土地富含两种或两种以上矿产资源是自然现象．据统计目前国内页岩气区块．只有不到三成未构成和传统天然气矿权重叠.矿业权重叠会导致矿业权人之间在勘探、开采矿产资源时发生地表土地使用权的冲突,如基础设施建设方面的冲突．也可能会导致收益分配冲突．作业中致第三人损害后侵权责任承担方面的冲突等.
最后,与环境相邻权的冲突.由于页岩气的开采会产生噪声污染,水力压裂技术会消耗大量水资源．同时如果处理不当会对水资源产生污染．此外开采页岩气还会释放部分有毒气体造成大气污染：因此,页岩气矿业权的行使会对当地环境造成巨大影响,侵犯当地居民的环境相邻权.在美国因为页岩气开采引发的水污染甚至对住房的破坏已经导致了民众的多次.而中国地少人多,页岩气较多分布于人口密集地区．若在此开发,页岩气井场往往临近民居,因开采页岩气而侵犯居民环境相邻权的问题会更加突出.
2.2我国页岩气矿业权制度存在的程序问题
2.2.1矿业权招标程序烦杂、条件不一
页岩气探矿权招标被誉为是我国面向社会开放页岩气探矿权的有益尝试.然而从前两轮招标过程及结果来看,招标程序问题重重.由于没有专门的法律规定,同时缺乏经验,页岩气探矿权招标准入条件不统一.第一轮招标准入门槛较高,只邀请了6家国企参与竞标,可能出于初次尝试考虑,开放程度较低.第二轮招标降低了企业准入门槛,但区块仍限于涉及重叠区块问题较少的地区．优质页岩气区块因重叠区块问题大部分掌握在中石油中石化等国企手中．民营企业缺乏页岩气矿业权公平分配权[4].同时,由于地方与国家关于页岩气资源利用的利益之争．一些列入初步方案中的区块在对地方政府征求意见时被拿下,其余区块也大多数在地方政府的要求下修改或缩小,这也是导致第二轮招标区块条件较差．大多数民企观望的原因之一.梳理页岩气矿业权招标程序可见,首先国土资源部需确定初步方案,再向地方政府征求意见,确定最终方案：或者由地方政府主动上报竞标区块,由国土部批复,确定最终方案,最后,再由国土部统一组织全国页岩气区块进行招标.若地方与国土部方案出入较大,则确定最终方案会耗时较长.
2.2.2矿业权转让程序限制严格
《矿产资源法》严格限制矿业权的转让,《探矿权采矿权转让管理办法》依照《矿产资源法》的规定细化了相关程序.其中探矿权转让需满足诸多要求,这些要求的设定加剧了探矿权转让的难度.如自颁发勘查许可证之日起满两年才可以转让,若依此规定,目前实践中页岩气探矿权只有3年时间．本来页岩气勘探就受限于技术因素．只剩1年时间更没有后来者有意愿进行后续勘探了.另外,探矿权转让需完成规定的最低勘查投入、缴纳探矿权使用费、探矿权价款.探矿权无法继续可能由于技术、资金等多方面原因,勘探无法完成但费用需要全缴,一味从投入与缴纳费用方面进行限制,会打击探矿权主体的积极性.采矿权的转让也存在同样的问题,如生产满1年,缴纳了各种费用之后才可以转让,种种规定．“有些不通情理”.
3借鉴国外经验我国页岩气矿业权的制度困境
3.1我国页岩气矿业权制度实体问题的改革进路
3.1.1立法推动页岩气矿业权投资主体多元化
美国页岩气商业化通过市场规律进行调整,主要并非由大公司推动．其页岩气70%的生产由中小公司进行[5].而页岩气同属国家所有的波兰近年来在页岩气勘探开发方面也采取了积极措施.波兰政府在探矿权主体方面未作过多限制．获得页岩气普查勘探许可的企业不仅包括波兰本国油气公司,还包括一些世界知名的跨国公司[6].而我国目前的立法只允许国有企业对矿产资源进行开采,由于大型国有企业在常规油气领域的优势,其在页岩气开发过程中会因回报期长、前期投入成本高、技术研发困难等原因怠于页岩气开发．从中国石化和河南省煤气层开发利用有限公司获得首轮页岩气探矿权后在3年勘探期届满因最低投入不足遭遇巨额罚款一事可见,政府主导的缺乏竞争的市场可能不利于页岩气市场的发展.同时,我国尽管也在实践层面开展了与诸多知名跨国公司的合作,但近期却出现康菲石油、壳牌、雪佛龙等公司在华页岩气项目受阻的问题,尽管外企经验丰富,热情高涨,但是这些企业认为在中国受到了诸多限制,出于综合考虑退出了中国市场.《页岩气产业政策》倡导多元化的页岩气矿业权投资主体,今后,可以从立法高度对这一政策法律化,不再限制页岩气矿业权投资主体身份,立法鼓励外资企业进入,通过合资、合作等各种形式对我国页岩气进行合理开发.
3.1.2立法协调页岩气矿业权与同一区块相关权利间的冲突
首先,协调与国家所有权的冲突.矿产资源在很多国家均属国家所有．如波兰为页岩气国家所有权的实现制定了专门规则,具体规定了国家对战略资源的唯一控制权,勘探、发掘、利用资源的控制权,以及国家对勘探者在他们的活动中获得的珍贵地质信息的控制权等等[7].当然,在专门立法保障国家所有权的基础上,波兰政府于2014年5月提出《地质与采矿法》修正议案,对现行矿业权制度进行改革,进一步限制政府的自由裁量权.总之,波兰关于页岩气国家所有权的规定具体明确．同时通过改革进一步限制政府对市场的干预.我国关于页岩气国家所有权的规定主要体现在法律的概括性规定中．对于国家因拥有页岩气所有权而享有的具体权利、需承担的具体义务没有专门规定．尤其是具体义务方面缺乏明确的界定.国家作为所有权人,除了对页岩气矿业权人必要的监管之外,还可以利用其优势地位,为矿业权人顺利实现其权利提供便利,如地质数据的收集与公开、技术研发以及技术人才的培养、管道的组织铺设等.而目前管控较多的可以由市场自由调整的事项,国家可以减少干预,精简放权.此外,对于页岩气矿业权,国家可以通过专门立法或修改现行立法的方式对其私权性质予以强调,减少对矿业权的公法管制,鼓励市场化的运作,提升我国页岩气矿权市场的竞争力.
其次,协调与重叠区块其他矿产资源矿业权的冲突.国外在协调重叠区块矿产资源矿业权时,有不同的处理方式.如有些国家或地区直接规定不允许重叠设置矿业权,如西澳大利亚州《采矿法》规定不得在同一块土地上设置两个开采权[8].还有国家允许重叠设置矿业权,有些国家对已有矿业权人赋予了排他性的专属权．如俄罗斯《联邦矿产资源法》规定任何与矿产资源利用有关的活动,需要征得原权利人的同意.还有些国家允许权利人共同投资、分享利益,双方协商决定投资及分配问题.我国目前页岩气矿业权在招标阶段就回避了该问题．对重叠区块的页岩气区块没有纳入竞标范围,但这不是解决重叠区块问题的根本措施.今后可以通过立法方式解决重叠区块的矿业权属问题,尽量遵循市场的调节作用,由于页岩气勘探开采需要强有力的资金和技术支持．传统油气矿业权人可能发展重点并不在于此：因此,我国可以考虑允许赋予同一区块页岩气勘探开采的矿业权．同一区块的矿业权人之间通过协议方式就如何勘探开采以及利益分配达成一致．无法达成一致的,再由国家出面进行协调,可以以在先的权利为优先,或者以更便于开采的矿业权为优先.国家可以在招标阶段就对此问题加以协调解决,促成双方达成一致.
最后,协调与环境相邻权的冲突.美国由于开采页岩气的水力压裂技术成熟．因而通过专门立法对水力压裂技术从环境保护角度进行规范.如宾夕法尼亚州规定压裂液回收要在钻井结束9个月内处理完毕．俄亥俄州则要求3个月处理完毕.有些州为了减少环境污染风险．明确限制了矿井同周围自然资源的距离.而欧洲对页岩气开采带来的环境问题规定更加严格,法国甚至因环境、安全问题禁止开采页岩气．英国取消了禁止开采页岩气的禁令,但有严格的监管条款.我国针对页岩气开采对环境的影响需通过完善立法加以保护．构建专门的环境影响评价制度建设．立法规范水力压裂技术标准．加强环境监管立法规范．同时提供切实可行的公众参与制度和环境公益诉讼制度,制度明确具体具有可操作性的具体法律规范,保障环境相邻权受到侵害后得到有力的司法救济.
3.2我国页岩气矿业权制度程序问题的改革进路
3.2.1简化矿业权招标程序
我国页岩气矿业权的招标程序受国家管控较多,主体受限、区块受限,致使尽管有产业政策支持,但民营企业仍处于观望姿态．同时地方权利限制较多,地方协助开采的积极性不高.其他国家如加拿大市场化、常态化的招标模式自由度较高.如加拿大的艾伯塔省,对矿业权分布情况半个月公布一次,并对符合条件的区块进行公开拍卖,任何有资质的企业都可以进行投标[9].我国也可以根据实际情况,将招标模式下放至地方,各省向国土资源部上报竞标区块得到批复后自行组织本省区块的招标,不必全国统一进行.同时,减少对投标主体的限制,将招标程序放开,通过市场的优胜劣汰进行调节,使得优质区块的矿业权能够被最胜任的企业取得.
3.2.2放松矿业权转让程序的限制
页岩气矿业权转让目前在我国限制严格．因为法律的严格规定,使得矿业权转让条件苛刻,程序复杂.我国可参考国外对矿业权转让市场化的运作模式,对矿业权转让的限制由现在的对转让条件方面的严格控制转变为将重点放在对受让主体资质条件的审查、转让程序是否合法、对市场的负外部性等问题上来.2017年8月在我国贵州开展的页岩气探矿权拍卖是一次市场化的尝试,也是对未来页岩气矿业权转让制度改革的探索[10].未来立法对页岩气矿业权的转让应从原则上限制转变为原则上允许,不规范的转让限制,真正使得矿业权能够在合适的主体手中发挥最大价值．
4 结语
总之．我国页岩气矿业权无论从实体与程序问题上均需通过专门立法或对现行法律的修订加以改革.页岩气矿业权的市场化、法治化可以促使页岩气开采更具有竞争力、权利义务更加清晰规范,如此才能吸引更多的企业投入更多的资金,研发新技术进行积极探索.我国作为页岩气储量第一的国家才能够真正通过页岩气改变能源市场供应,优化能源结构.
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