论文大学章程实施现状和推进策略基于上海五所高校的调研，该文是大学方面硕士学位论文范文与章程和调研和策略相关论文范文.
郁苗苗王锦张松张国栋
［摘 要］对上海五所高校章程实施情况的宣传方式及力度、规章制度梳理、学术机构完善、机构调整、与综合改革的关系、实施途径及监督等方面进行分析总结.总体来看,章程执行开端良好,贯彻落实比较到位,初步发挥了章程的作用和达到了章程制定的目的.并进一步提出了明确执行体系与监督体系、加大以章程为统领的内部制度完善与改革发展、章程执行重心下移到学院、重视章程宣传与章程文化建设、提升学校执行章程的内生动力等推进章程实施的策略建议.
［关键词］大学章程；章程实施；执行体系；监督体系；推进策略
［作者简介］郁苗苗,上海交通大学教师,研究方向：教育经济与管理（上海200240）；王锦,上海交通大学教师,研究方向：高等教育管理（上海200240）；张松,上海交通大学讲师,博士,研究方向：高等教育管理（上海200240）；张国栋,上海交通大学副研究员,博士,研究方向：高等教育管理、研究生教育（上海200240）
本文系上海市教育委员会教育依法行政建设与提升项目“高校章程落实评估监测”；上海市教育评估院课题“上海高校章程推进落实评估方案研制”的阶段性研究成果.
我国高校章程相继完成制定并得到核准,这意味着对大学章程的关注将从章程制定逐渐转向章程执行,章程实施将成为今后大学治理的重要内容.章程执行开头难,开始阶段执行的好坏将更加重要,甚至会决定章程的命运.探究章程核准不久后的落实情况,有利于尽快总结规律,查寻不足,避免章程执行形式化,促进章程得到良好落实,发挥章程的重要作用.
一、大学章程实施的重要意义
我国政府对大学章程实施重要性的认识十分深刻,在章程制定时就已经开始关注章程执行.《高等学校章程制定暂行办法》（教育部令第31号）指出,高等学校应当以章程为依据,制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作；高等学校应当指定专门机构监督章程的执行情况；高等学校的主管教育行政部门对高等学校履行章程情况应当进行指导、监督.《部委所属高等学校章程建设行动计划（2013-2015年）》中指出,加强章程核准后的执行机制建设.
《教育部关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》（教政法厅[2014]2号）提出,章程的生命力在于执行；各地、各高校要高度重视章程核准后的执行机制建设,保障章程在高校管理和办学实践中真正发挥作用.各大学也十分重视章程的实施,比如,清华大学于2015年12月公布了自主设计的学位证书,在学位证书正文中写到“依据《清华大学章程》”授予学位,反映了清华大学章程落实十分到位.
许多学者对大学章程实施的重要性也多次呼吁和重点关注.大学章程的实施,是实现大学章程抽象的可能性与具体的现实性的*,是大学章程公布后的实际贯彻、实行与运用.大学章程的实施,能有效实现制定大学章程的目的,能有效发挥大学章程的功效,能够促进大学章程价值的实现.[1]大学章程执行力是指大学章程能够发挥的管理效率和效力,是大学章程内涵的各种大学管理能力的凸显.[2]保障章程法律效力的有效落实,是大学章程制定后是否能够真正发挥其作用的核心问题.[3]大学章程的生命在于执行力.[4]法律的权威在于必行,章程的生命力在于实践.[5]大学章程实施比制定更重要.[6]大学章程作为推动高校内外部关系有序运行的复杂系统,在章程制定完成后,关键是如何执行,如何保障章程执行的强制力和法律效力.执行力不强,不仅有损大学章程的实施效果,失去应有的效率和效力,而且难以实现章程的统领性作用,更失去其权威性地位,最终遭遇流于形式、束之高阁.[7]
二、上海高校章程核准
情况及实施情况调研过程
(一)上海高校章程核准历程
上海市的部属高校按照教育部统一部署完成了章程核准工作.2013年11月,教育部首批核准了六所大学的章程,其中有上海市的东华大学、上海外国语大学.2015年1月,上海共八所部属高校章程通过教育部的核准.2014年3月,上海市教育委员会发布《关于开展市属高校章程核准工作的通知》,制定了上海市属高校章程核准暂行办法,加快推进市属高校章程制定与修订工作.2015年2月,上海大学、上海工程技术大学、上海师范大学三所高校成为上海市首批章程获准的市属高校.截至2015年底,上海33所市属高校章程正式通过了上海市教委的核准.
(二)上海高校章程实施情况调研过程
综合考虑学校类型、章程核准时间,共选择上海交通大学、上海大学、上海理工大学、上海电力学院、上海出版印刷高等专科学校（简称上海版专）五所大学进行调研.
上海交通大学是教育部直属并与上海市共建的全国重点大学,章程于2014年4月得到核准.上海大学是上海市属、国家“211工程”重点建设的综合性大学,章程于2015年2月得到核准,是上海章程核准通过的第一所市属高校.上海理工大学是上海市属重点建设的应用研究型大学,上海电力学院是上海市属的全日制普通高等院校,上海版专作为上海专科院校的代表,是国家100所示范性骨干高职院校建设单位；这三所高校章程于2015年11月得到核准.
本研究于2016年5月~6月对上海五所大学章程实施情况进行调研.对上海电力学院采取书面调研,对其他四所大学采取实地调研.不管采取何种调研方式,均把各大学章程建设部门的负责人作为最主要的调研对象.实地调研采取集体座谈的方式,共与14位老师进行了座谈,每所学校的座谈时间约为2个小时.
三、上海高校章程实施取得的进展
上海高校在章程核准后,积极探索章程执行的有效机制,逐渐健全以学校章程为核心的制度体系,不断完善内部治理结构和管理机制,提高依章程治理能力.总体来看,上海高校章程执行开端良好,贯彻落实比较到位,初步发挥了章程的作用和达到了章程制定的目的.
(一)加大章程宣传,提升章程认知
各校通过多种形式的宣传,让师生认识章程、了解章程,促进师生对章程有了更多认识.各校均在学校信息公开网上公开了章程全文,把章程印刷成册发放给广大师生员工,面向学校中心组成员、教师代表和学生代表开展章程宣讲会.通过章程的学习宣传,学校内部开始形成从上至下学习章程、尊重章程的良好氛围.
上海交通大学党委书记和校长带头撰写关于章程的文章,在《光明日报》发表“变革中的大学章程”（新华文摘全文转载）和“依法治校与世界一流大学建设”.
上海大学专门制定了“章程解释”,对章程的每一个条款尤其是专业名词进行了书面解读,把章程特色内容通过宣传栏、宪法宣传周、有奖问答、签名横幅等多种形式进行宣传与介绍,在学校网站上特设章程问答栏目,及时回答师生关注的章程问题.
上海理工大学在《上海理工大学报》上全文刊登章程内容,并做了几版专门针对章程的报道,分阶段刊登了对校领导、主要负责人的专访.
上海电力学院通过网络新闻、校报、校园网络公告、党务和校务公开网等进行宣传,使广大师生第一时间了解章程和章程的核准情况.
上海版专围绕着“校企合作”特色,在全校进行了章程宣传,突出校企合作的部分,让全校师生了解章程和学校特色,并促进改革的落实.
(二)梳理规章制度,规范办学体系
各校以章程为准则,发挥章程的统领作用,逐渐清理、规范、完善学校的各项规章制度、管理文件,提升内部治理水平.上海交通大学为推动章程执行制定了“上海交通大学规范性文件制定办法”,该办法按照依法立法、立法、科学立法的要求,规定了规范性文件的制定、修改、废止、解释和清理的程序、标准.截至2015年底,完成了对552件规范性文件的清理,其中62件宣告废止或失效,制订或修订了105份文件.
上海大学配合现代大学制度试点,以章程为中心,构建配套制度体系,建立了“1+7+X”制度模式.其中“1”指的是章程,“7”是7大类49项基本制度（大学法人制度、党委领导下的校长负责制、教授治学制度、管理制度、学生管理制度、教职员工管理制度、内部组织机构管理制度）,“X”是对接基本制度的具体制度与实施办法.“1+7+X”模式充分反映出“章程－基本制度－具体制度”中章程的纲领性作用.49项基本制度已完成23项,其余的26项将于2016年年底前完成.
上海理工大学依法治校,拾遗补缺,在章程建设框架下推进制度建设.在财务、科研经费管理、职称晋升、基建项目等方面修订与完善了20多个文件；对党委常委会、校长办公会议事规程重新进行了修订、强化并认真执行；章程执行中,确定好的议事流程不能随意调整；学院层面重新修订了党政联席会议制度.
上海电力学院根据章程制订或修订的规章制度文件有“党委会、校长办公会职能与议事规则”、“学校‘三重一大’制度实施细则”、“学校理事会章程”、“教学指导委员会章程与议事规则”、“学生权益保护办法”等20多项.
上海版专在章程核准后开展了大量的建章立制工作,尤其是2016年2月到4月,每周召开一次会议推进制度建设；建立学校制度建设领导小组,从学校整体来推进特色制度建设,每个部门都正在思考在建立紧密型的校企合作方面应该制定哪些制度.
(三)完善学术机构,落实学术权力
推进学术委员会的建立与运转是推进章程实施中非常关键的工作.大学章程促进学校管理模式由行政主导逐渐向行政学术协商决策转变,体现学术权力和行政权力的相互协调与相互支撑,发挥这两种权力对大学发展的同等重要的价值.
上海交通大学以章程为依据,修订了“学术委员会章程”,对学术委员会的组建、工作体系与运行机制进行了规范.在“共同治理、教授治学、分级授权、程序规范”的原则指导下,构建了由校学术委员会和7个专门委员会组成的“1+7”校级学术委员会体系和校院二级学术委员会运行体系,并进一步完善和规范各类学术委员会的职责及其关系.
上海大学根据章程和《中华人民共和国高等教育法（2015年修正版）》,主要考虑学术委员会“审议、评定、处理、认定”四项权力,综合研究学术委员会、学位评定委员会、学术道德委员会的关系与职责,计划于2016年9月完成学校学术委员会规程的修订.
上海理工大学正式成立了新一届学术委员会,是学校最高的学术机构；学术委员会人员组成与上一届学术委员会有较大变动,校领导、主要部处负责人、青年教师等人员比例重新进行了界定；成立了四个专门委员会：学科建设委员会、学科人才队伍建设委员会、科学研究委员会、学术道德与纪律监督委员会；下一步将以章程要求,逐步梳理、调整、完善教学、学位、职务职称晋升等委员会的建设.
上海电力学院的学术机构以学术委员会为统领,包括学术委员会、教学指导委员会、教授咨询委员会等；学术委员会章程已修订完成,运行正常；教学指导委员会、教授咨询委员会等按照章程正着手制订和完善各自的章程与议事规则.
(四)开展机构调整,明确行政职责
各校依据章程,促进现代大学制度建设,推进校部机构改革,进一步优化职能配置,理顺部门职责关系.上海交通大学转变机关职能,提高校部机关的执行力和服务能力,成立了经营性资产管理办公室、留学生发展中心、校友总会办公室等5个机构,通过合署办公或机构合并加强了部分职能统筹,校部机关由原来的28个变为26个.
上海大学正推进机关大部制改革,形成全新的以权力责任清单为导向的管理体制；以有竞争力的学科布局为导向,减少院系数量,优化调整院系布局；通过机关、学院的减法改革,明确职责与权力,提升两级管理水平和管理效率；完善二级院系的管理机制,人财物下放到学院,对学院采取KPI（关键绩效指标）的考核方式.
上海理工大学成立了法律事务室,对接章程开展建章立制工作,审查学校规章制度和规范性文件,协助学校依法依规开展办学活动,切实维护学校和师生员工的合法权益.
上海电力学院进一步完善机构设置办法,深化管理制度改革,推进校务和党务公开,完善校、院两级管理办法,探索建立行政管理事中监督和事后评估机制.
上海版专着重加强校企合作建设,逐步建立相应的组织机构；2016年1月,牵头成立了长三角出版印刷职教创新联盟,把校企合作拓展到长三角区域；充分利用高职高专院校新闻出版行业指导委员会秘书长单位,开拓全国性的校企合作.
(五)推进综合改革,开创管理局面
各校以章程为依据,持续推进学校综合改革,认真研制学校“十三五”发展规划,把章程落实到学校改革之中,让章程在综合改革的载体上发挥更加重要的作用.上海交通大学提出综合改革六个方面50条改革措施,简要概括为：完善一项根本制度（现代大学制度）,全面推进三项关键领域改革（人事制度、人才培养模式和科研体制）,推进实质性国际化办学,推进资源配置模式改革,这些改革措施在有力推进中.
上海大学明确落实章程建设,着力从完善学校内部治理体系提升学校治理能力、优化师资队伍结构激发教师活力、改革教育教学模式培养创新创业人才三个方面深化教育综合改革；制定推进落实综合改革的时间表、路线图、任务书,有序推进各项改革任务,提升学校综合治理能力,促进学校事业的科学发展.
上海理工大学从学生培养需求、教师发展需求、学科建设需求、资源拓展需求四个方面,聚焦“人才强校”、“精品本科”、“一流学科”和“系统创新”四个领域,提出13项有针对性、有路线图、有时间表、有任务书的重大改革攻坚任务.
上海电力学院在启动内部治理体系改革、构建协同育人机制与后勤保障体系三项改革任务中有了初步成效,其中,“校企协同‘订单式’培养人才”案例入选上海市教育综合改革2015年典型案例；2016年开设了“学校发展与改革”论坛,加强学校对教育综合改革的顶层设计与决策咨询.
上海版专基于综合改革很重要的方面就是学校层面综合性的制度建设的思考,把落实章程与深化综合改革方案结合起来,通过推进综合改革,着力建立系统的制度体系,同时章程也得到落实.
(六)丰富落实途径,取得良好效果
各校根据自身特点积极探索章程实施手段,全面推进章程建设,加强章程执行的监督,各项工作顺利推进.
上海交通大学依据章程理顺学校与政府、社会之间的外部关系,推进校地合作、校企合作、校校合作,章程核准后签署的校地合作协议有12项,包括与河南省、上海浦东、云南怒江、上海质监局等；推进办学重心下移,推进校院二级综合预算改革,推进财权和事权的同步下移.
上海大学逐渐形成了从章程中寻找“依据”的习惯,审核合同、处理事情、制定规章制度、决策程序、议事规程都十分重视章程的作用,维护章程的权威.例如,章程中规定实施“完全学分制”,只要有一个学生选择课程,这门课程就必须开.上海大学正在依据章程,研究、梳理行政、学术、政治、四种权力的关系,构建权力清单.
上海理工大学在章程制定中已经开始考虑加强监督,突出工会、教师代表大会的监督职能；学院的重大事项、年终考核等由教师代表大会审议,出现过被否决的现象；与章程对接,开始试点总会计师委派制度,加大推进科技成果转化的力度.
上海电力学院正在加强学校顶层设计,学校、学院同步推进,开展校院两级制度文件的废改立工作.
上海版专把现代大学制度试点、“十三五”规划编制与章程执行紧密结合起来,互相衬托,互相支持,更有利于学校发展；组织开展理论研究,对上海13所核准的高职高专院校章程进行分析,发现高职高专院校章程特有的内容,进而推进章程落实.
四、上海高校章程实施存在的不足
章程核准后,上海高校开始落实章程实施,取得了较好的效果.但是,章程核准后执行时间不长,没有现成的经验可供借鉴,各校仍处于摸索阶段,因此,上海高校在章程执行方面不可避免地存在一定的问题.存在的问题是发展中的问题,是必须要面对、认真解决的深层次问题.上海高校章程实施存在的不足主要有：
第一,章程执行呈现零散的碎片化管理特点,还未形成系统与体系,部门之间开展工作不均衡,缺乏支撑章程实施的办法与细则.
第二,对章程执行情况的监督体系考虑不周,还不习惯接受监督,监督几乎处于空白状态.
第三,内部治理结构有待进一步健全和完善,依据章程完善配套制度体系还不够,还存在着学校治理没有完全依据章程的现象.
第四,学校执行章程的内生动力还不足,学院层面执行章程的积极性还不够,师生参与章程实施还不多.第五,章程实施还需要学校拥有更大的办学自主权为前提.
五、促进大学章程实施的策略建议
（一）建立大学章程实施办法,明确执行体系与监督体系
大学章程的执行体系是保障章程切实落实的行动主体,高校有必要建立大学章程实施办法.大学章程实施办法是学校依据大学章程,针对章程实施做出比较细致的具体规定.大学章程实施办法,可以把章程文本解释清楚,可以把章程执行细节阐述到位,可以把章程落实的途径考虑清楚,这有利于章程整体性、系统化的贯彻执行.大学章程实施办法应明确章程执行体系与监督体系,主要包括章程执行主体、章程执行程序、章程执行责任、章程实施监督机制等.
学校既要明确负责大学章程执行总体情况的部门,也要根据章程的内容划分,对章程的每一条款都要切实落实到相应的执行主体.学校应对章程的执行程序进行细化,突出章程执行的过程性和可操作性.
学校还应明确章程实施的监督部门与监督机制,建立内部监督与外部监督体系,明确信息反馈制度,建立章程实施年度报告与教师代表大会、学生代表大学等机构监督相结合的办法与细则,对大学章程执行进行动态性的监督,确保大学章程的效力发挥.大学章程的执行主体与监督主体是多元共治的,教师、学生、行政人员既是大学章程执行的主要力量,又是实施监督的主要力量,学校应重点明确这些群体执行与监督的权利和义务.学校应建立章程监督问责机制、申诉机制,明确责任和处理办法.
(二)加大对内部规章制度的梳理,新做法及时更新到章程修订中
我国目前形成的大学章程总体而言是一种复合型章程,是由大学章程本身和较细化的内部规章制度共同构成的,内部规章制度是大学章程的附属和下级规章,是章程总体的重要组成部分和末梢.章程统领规章制度的作用需要在加强学校内部规章制度体系建设上得到充分体现.
首先,学校根据本校章程,结合学校管理体制,明确学校的基本制度体系.基本制度是章程内容的具体化,是章程作用于各部门内部具体规章制度的*和桥梁.基本制度更多是跨校内多个部门的,可以参考制订章程的流程制订学校的基本制度.原有的一些规章制度可以上升为基本制度,而更多的基本制度则需要依据章程主动制订.
其次,在制订基本制度中,进一步明晰各部门职责,划定职能部门的权利边界,调整机构设置,确定学术、行政、政治、、监督等权利之间的关系,完善学校治理机制,构建现代大学制度.
再次,在章程和基本制度范畴内,各部门梳理内部具体的管理规章制度,做好规范性文件的立改废工作,及时把不符合章程精神的内容废除掉.
最后,明确内部管理规章制度体系是大学章程的重要组成部分,把基本制度、具体制度中重要的、规范的、科学的文件提炼出来,在下一次章程修订时添加到大学章程中.
(三)以章程为统领深化改革,章程执行重心逐渐下移到学院
落实章程与推进学校改革发展结合起来开展工作,章程落实有了更多载体和抓手,也可以促使宏观改革沿着章程前行,在改革中潜移默化地落实章程,可以达到事半功倍的效果.上海高校已经把章程推进落实与学校综合改革、“十三五”规划、现代大学制度试点等工作结合起来,实践证明是可行的.学校可以继续拓展以章程为统领深化改革的方向和路径.比如,章程中一般会把办学特色、优势学科等描述出来,可以在此基础上,加快一流大学和一流学科建设,制订“双一流”实施办法,推进学科建设迈上新台阶.又如,在章程的指引下,把创新创业教育融入人才培养全过程,尤其是完善课程体系改革,深入推进高校创新创业教育.
学校内部的章程落实应该是自上而下推进的,这是由章程的性质决定的.随着章程的实施,章程执行重心应该由学校层面转向学院层面.学校应该推进简政放权,把人权、财权等充分下放到学院,尤其是学术权力,包括教师职称评审、学生学位授予,更应该完全放权到学院,扩大学院的办学自主权,激发学院办学活力,强化学院依据章程管理学院的主体责任.学院应提升主人翁意识,结合学院特点,开展章程宣传与学习,推进教学、科研、服务社会等工作有“章”可循、依“章”办事,提升学院师生落实章程的参与度与积极性,切实发挥依据章程治理学院的作用.
(四)加强章程宣传,开始重视章程文化建设
我国章程建设既没有事前的思想启蒙,又缺乏长期的历史沉淀,还不具备较高的法律地位,人们对章程的价值和功能缺乏充分的认知和了解,这会影响大学章程的实施效果.因此,建设初期加强宣传是有效落实大学章程的必要工作.通过宣传,提升章程知晓率、认可度,为章程实施创造良好的条件.大学章程宣传教育要建立有效的信息披露机制,保障校务公开透明,确保师生知情权.形成大学章程宣传教育常态化机制,通过日常工作、校内外新闻等各种方式向校内外广泛宣传,比如可以通过典型案例开展宣传教育,利用新媒体等各种方式开展普遍的章程教育.
大学是一个学术组织、文化组织,大学章程是大学制度文化的反应,其内容构建必须以大学文化为基本价值取向,其组织实施要发挥大学文化的凝聚和激励作用.章程作为大学使命、大学理念、大学文化的载体,必然体现大学的精神内核.章程执行应充分利用大学文化,发挥文化传承的功效,建立良好的章程执行文化和法治文化,引领大学文化发展.学校逐渐建立敬畏章程、依法办事的良好氛围,把章程价值内化为师生自觉的价值判断,外化于具体工作实践中.
(五)增加学校办学自主权,提升学校执行章程的内生动力
大学章程是协调政府同大学关系的有效途径.章程建设在理顺学校与政府的关系方面迈出了有力一步,既避免了政府权力的过分扩张,又使大学能够依法处理大学内部事务.理想的章程建设要求依托大学章程构建现代大学治理体系,明确政府与学校的职责,逐渐明晰政府在大学治理中的地位.政府逐渐把人事编制、职称晋升、专业设置、招生规模等决定权下放给学校,破除制约学校发展的不合理束缚,通过下放办学自主权,提升学校章程落实的积极性.
在下放权限的同时,政府转变职能,更多的通过指导、检查、拨款等手段间接管理学校.就章程落实而言,各级政府应建立高校章程落实情况督查制度；建立合理的评估机制、评估指标、评估组织与激励制度,对章程核准后实施一年以上的高校开展章程实施评估与监测；建立章程落实评估体系,对高校章程实施效果进行评价,总结规律,归纳经验,通过外部力量助推学校内部的章程执行力.
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［责任编辑：李静］
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