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刘素霞
（陕西省委党校 法学教研部,西安710061）
摘 要：建设法治中国,其核心是建设法治政府.法治政府是有限有为、廉洁透明、诚信负责和亲民服务型政府等各项内在要求的统一.当前,建设中国特色法治政府还面临着诸多障碍,主要表现为：行政执法体制尚未完全理顺,行政执法理念还不统一,政府职权交叉现象较为严重,执法人员的素质还不能普遍适应执法需要.为此,要大力推行权力清单制度、加快行政执法体制改革,坚持依法服务行政、转变政府执法理念,切实落实行政执法责任制和完善政府监督机制,以有效法治政府建设的障碍,推进依法行政,造就中国特色的法治政府.
关键词：依法治国；法治政府；依法行政；国家治理体系现代化
中图分类号：D920.4
文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2016）09-0104-04
基金项目：陕西省中国特色社会主义理论体系研究中心课题“以法治思维推进国家治理体系现代化研究”（ SXZT44）的阶段性研究成果.
作者简介：刘素霞（1980-）,女,河南获嘉人,陕西省委党校法学教研部副教授,法学博士,陕西师范大学政治经济学院马克思主义理论博士后流动站在站博士后,研究方向：马克思主义理论与依法行政.
法治是一个源自于西方的概念.西方法治政府理论经历了古希腊、古罗马、资本主义和当代四个时期的演变,在哲学家和法学家们的研究视野中不断开花结果.在我国,早在1997年,“依法治国,建设社会主义法治国家”就写入了党的十六大报告.1999年中华人民共和国宪法修改时,又将这一历史任务写入了宪法.同年下半年,国务院发布《全面推进依法行政的决定》.2004年,国务院又发布《全面推进依法行政实施纲要》,提出“建设法治政府”的目标.党的十八届四中全会全面部署推进依法治国的基本方略,同时提出“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”.
建设法治政府,是我国当前推进政府治理、实施依法治国方略的关键和核心.依法行政是依法治国的重要组成部分,在很大程度上对依法治国的实现具有决定性的意义.现阶段,政治为法治政府建设提供了政治基础,市场经济为法治政府建设提供了经济条件,社会主义法治文化为法治政府建设提供了文化条件,这些基础和条件为我们全面推进法治政府建设铺平了道路.然而,法治政府建设永远在路上,实践中仍会遇到诸多障碍,影响法治政府建设进程的推进和目标的实现.
一、法治政府建设的内在要求
法治政府只是政府建设的一种目标或愿望,在任何一个国家,即便是西方也未臻于完善,更谈不上完全实现.法治政府的建设是一门实践艺术,是动态的、面向未来的.从各国法治政府建设初级阶段的理论与实践的共性方面,我们可以总结出法治政府建设最基本的目标或特征,结合党的十八届四中全会对法治政府建设目标的表述及中国的具体国情,法治政府主要应包含以下内在要求.
1.法治政府是有限有为的政府.从字面含义看,法治相对于“人治”而言.亚里士多德曾说过,法律是没有情感的理性.所谓有限有为的政府,即政府“有所为、有所不为”,是对“全能”政府的否定.首先,法治政府强调职权有限,即“法无明文规定不可为”,强调政府机关的权力和职能应依法授权并依法行事,政府的活动范围必须限定在“法制”这个笼子里.从传统的公共权力分工原则看,在立法机关、行政机关和司法机关三者关系中,政府是中立的、专司执法的.政府权力既不能向上突破去分享立法机关的政治权力,也不能向下扩展去分享司法机关的审判权力.［1］其次,有限有为的政府还指有限的机构和人员应有所作为,即“法有明确规定必须为”.如果政府机构臃肿膨胀、人浮于事,不仅加重财政负担,也会导致互相推诿责任、监管扯皮,无益于依法行政目标的最终实现.政府机构和人员有限,就是要抑制“巨型政府”的出现,加强政府机构和编制立法,根据工作实际需要推进政府机构“瘦身”,将“吃饭财政”转变为“做事财政”.
2.法治政府是廉洁透明的政府.孟德斯鸠说过,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验,有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止.”政府职能本身极易扩张,再加上行政权力的强制性特征,使得这一权力极易被滥用.因此,对现代政府而言,廉洁性是政府存续及健康运行的生命线.廉洁透明的政府,就是要保障权力运行的公开化和规范化,做到信息公开、程序公正公平.权力的运行必须置于阳光之下,从这一意义上看,廉洁透明的政府又称为“阳光政府”.它要求行政程序透明而不加隐蔽,除涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密外,政府机关必须对外公开与行使职权有关的事项,包括政府行政决策权行使的依据、过程以及结果.正如英国一句法律谚语所言,正义不仅要实现,而且要以一种看得见的方式去实现.程序公平要求平等地对待各方相对人,排除各种可能造成不平等或者偏见的因素,保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权,这是行政权力依法运行的重要保证.
3.法治政府是诚信负责的政府.建设诚信政府,不仅要求政府信守承诺,还要求政府对自己的行为负责任,即政府要“做正确的事、把事情做正确”.政府“做正确的事”,即要求政府行使行政权力应坚持职权法定原则,防止其超越职权、滥用职权等行政违法行为.政府“把事情做正确”,即要求政府行使权力除坚持合法性原则外,还应坚持合理性原则,尤其在行使行政自由裁量权的过程中,要防止行政不当情形的出现.行政责任关乎政府的生命.规范行政责任主体即规范行政机关及其工作人员的用权行为,并根据行为的性质确定其所要承担的法律责任,这是建设诚信负责政府的客观要求.同时当行政相对人已经对行政机关作出的行政行为产生信赖利益时,行政机关不得任意撤销这种信赖利益所赖之行政行为,否则必须补偿行政相对人因此而受到的损失.由此可见,诚信价值是行政法治的价值之一,是法治政府建设的必备考量标准.
4.法治政府是亲民服务型政府.传统意义上,政府的主要职能为公共管理.然而,从“管理型政府”向“服务型政府”转变,是现代国家政府职责定位的客观要求.打造亲民服务型的政府,是指以行政化为基础,政府作出行政决策或实施行政行为的价值取向坚持执政为民、公民本位.为实现这一目标,要求行政机关转变行政模式,采用不具有强制命令性质的柔性行政方式进行施政,并保证柔性行政方式在法治轨道上运行,促使行政机关及其工作人员自觉地依法行政,更有效地回应公民的需求,更多地强调社会公众的意志并对社会公众负责,［2］逐步形成“服务行政”的政府治理模式.服务型政府要求政府权力的行使不仅仅静态地保持在法制框架内不逾矩,还要求始终维护公民利益本位,在此基础上以“为民服务”为宗旨动态地跟进.服务行政是法治政府的归宿.在我国,建设服务型政府的目标彰显了政府“以人为本”的施政理念,体现了全心全意为人民服务的主流行政价值观.
二、当前建设中国特色法治政府的主要障碍
长期以来,政府运行过程中的积弊成为阻碍我国法治政府建设的内在原因.这些阻碍性因素表现如下：
1.行政执法体制尚未理顺.目前上级政府与下级政府之间、不同政府部门之间、不同地区之间的行政体制不顺是我国法治政府建设存在的重要问题,也是政府法治发展的首要制约因素.依照法理,行政执法主体只能是国家行政机关,而不能是司法机关或其他企事业单位,行政主体的职责只能是进行行政服务,而不能参与企业经营.然而,目前政企不分的现象并未彻底改观,如很多国企高管同时又有行政级别,受有关主管行政部门任命或者委派.再如近年来,综合执法这一概念频频遭滥用,在有些地方甚至成为推进行政执法体制改革的变形和代名词.一些地方将综合行政执法片面地理解为联合执法、武断地等同于综合行政处罚权,在缺失相应法律规定的情况下,联合执法导致重复设置机构、执法权限重叠、执法责任不清等异化现象.而综合行政执法因欠缺统一权威的法律法规,加之具体执法行为缺乏统一性和规范性,以致在实践中备受质疑.
2.行政执法理念不统一.长期以来,我国政府的执法理念还偏重于管制型、秩序型、管理型,还未真正做到以人为本.一些地方政府人治现象严重,“权力寻租”现象还大量存在,严重阻碍政府法治化进程.有的公务人员受封建官僚思想影响,利用手中掌握的行政权力,在行政管理过程中侵犯公民基本权利.如将权力凌驾于法律之上,以权代法、以人代法而非依法行政；将法律在执法过程中的作用限定在实用主义方面,并在执法理念指导下暴力执法、强制执法等等.
当前执法机关普遍存在 “重管理轻服务”“重打击轻扶持”“重权力轻监督”“重办案轻保护”“重公权轻私权”等执法理念.在某行业出现一起不良事件后,就会带来整个行业“疾风骤雨”式的一场整顿运动,而后归于平息.这种松松紧紧的“一阵风”式的执法运动,并不利于培养为民服务、依法行政的执法理念,反而会导致集中整治后的过度放松,问题更为突出,对下一次的整顿带来更大的挑战.行政执法理念不统一是影响法治政府建设的重要障碍之一.
3.政府职权设置不够明晰.政府依法行政应遵循“法无明文规定不可为”,即规定政府行政职权的“法律明文规定”是政府执法行为的“尚方宝剑”.然而,现有的国家立法中,涉及政府职权的肯定性条款多、否定性条款少,设权性条款多、限权性条款少.政府机构职权本身有扩张的倾向性,而市场和公民社会的发展又要求将政府及政府机构的职权限制在合理范围之内,这样各级政府之间的职权划分反复出现“收权－放权－再收权－再放权”的循环,政府机构的职权表现为“收缩－扩张－再收缩－再扩张”的循环,政府机构的数量则表现为“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的循环.［3］在这种收缩与扩张的调节过程中,难免造成地方政府与市场、公民之间权力边界不清晰,导致政府执法 “越位”现象频现.
我国《立法法》仅仅规定了立法的权限,对地方政府职权的规定并不系统,也没有明确政府与地方政府之间的职权划分.同时,我国宪法和地方组织法也没有对副省级省会城市、计划单列市等地方政府的职权加以专门界定.地方政府机关只能通过制定地方性抽象行政文件对抽象和原则性的立法的法律制度进行具体化.［4］这种立法的部门化和地方化,导致地方性抽象行政文件的具体制定常常条块分割,未顾及各执法部门职权的分配或协调,易导致某些领域要么监管真空,要么多头管理.一旦行政职权或责任未被锁定,则客观上容易造成行政执法者不作为、难作为或滥作为,不可避免会出现政府执法行为的“错位”和“缺位”现象.
4.执法人员素质还不适应需要.推进依法行政、建设法治政府的重点在执法,难点在基层.我国行政执法队伍建设虽经过多年努力有了长足进步,但是执法人员的整体素质仍然不能适应实践需要.尤其,我国基层政府的领导干部和行政执法人员的行政专业文化知识和行政执法素质还不能普遍达到较高水平,仍存在许多与现代法治理念相悖的思想观念,如有的把改革发展与依法行政对立起来,认为按法律程序办事太影响效率,或抱着实用主义的观点看待法律在依法行政中的作用等等.
个别执法人员受利益驱动及社会上请托送礼的不正之风影响,本在正常职责范围内的执法行为,硬是“吃拿卡要”,或在执法过程中乱罚款、乱收费、硬性摊派,局部形成混乱的“议价行政”；有的执法人员特权思想严重,衙门作风盛行,不仅粗暴野蛮执法,甚至还出现泄私愤或报复式执法；有的执法人员不能坚持依法行政、合理行政,不能坚持统一的客观标准,而是以人情关系远近亲疏为尺度,滥用自由裁量权.
三、推进依法行政、建设中国特色法治政府的思考
1.进一步完善权责清单制度,加快行政执法体制改革.行政执法体制改革的目标是要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府.而转变政府职能的目的是要使政府职能运行更加有效,按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,实现政府职责、机构和编制的科学化、规范化和法定化,有效推进大部制改革,构建有限政府和服务政府.
目前,规范执法权的设置和行使是行政执法体制改革的重要任务.要规范行政权的设置,为权力和责任划清边界,也即弄明白什么是行政权力,有哪些行政权力,各部门应当承担什么样的责任,切实可行的办法就是推行权力清单制度.2015年3月,、国务院发布《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,要求公布权力清单,积极推进责任清单,并强调权责清单是“国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措”,对于深化行政体制改革,“建设法治政府、创新政府、廉洁政府具有重要意义”.
各地纷纷推进权责清单工作,但一些地方将开列权责清单等同于把自己的法定权力及运行流程图表化并在办事大厅和网络上进行公开公示,也即“晒”清单.还有一些部门存在着边减边增、明减暗增等问题,甚至在这边精减、却在那边增设,将取消和下放行政审批事项变成了玩“数字游戏”.因此,进一步完善权责清单制度,要从立法层面对权责清单开列工作进行立法,防止出现于法无据或与上位法冲突的问题.同时,不能仅开列清单了事,还要加强社会监督,明确清单的落实程序,强化问责程序.
在列举行政权责清单时还要注重方法,增强清单的可操作性.一种是列肯定性条款,一种是列否定性条款.肯定性清单的最大好处是可以根据实际需要,对新设行政权力,在不影响清单整体性的基础上随时加长清单；而否定性清单则要求设定之初就对政府执法权力划分作出明确规定,事后只能通过取消或下放行政权力这样一些“减法”随时更新,而不能再新设或增加行政权力设置类型.
2.坚持依法服务行政,转变政府执法理念.法治政府要求依法律而治、依法律善治.为此,行政机关及行政公务人员应树立社会主义法治理念,实现从“人治”向“法治”的转变,将过去那种习惯于听命令、遵指示办事的观念转变到一切依法行事、全面尊重宪法和法律的观念上来.行政公务人员应增强人权观念,慎用手中权力,在行政管理过程中自觉尊重和依法保护公民的基本权利.
在依法行政的前提下,行政机关和行政公务人员还要树立以人为本的服务行政观念,为群众办好事办实事、为群众谋福祉.“以人为本”“服务型政府”的理念体现了我国人权的国家性质,体现了全心全意为人民服务的行政价值观.构建法治政府,要求由管制型、秩序型、管理型政府向服务型政府转变,创新行政管理方式、社会管理方式,“让人民生活得更幸福、更有尊严”.
党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”,要求从政府管理向政府治理转变,虽一字之改,却蕴含着治国理政总体思想和观念的转化,是一场国家、社会、公民从着眼于对立对抗到侧重于交互联动再到致力于合作共赢善治的思想革命.管,具有法律和行政的强制性；治,则更突出人和社会的自主性.治,针对问题的解决与克服,具有很强的弹性,而管则是基于一定的价值尺度对人们的社会行为做出规定,具有很强的惩戒刚性.在国家治理过程中,强调治理不只是制定一整套的规则,也不是一种活动,而是一个过程；治理过程的基础不是控制,而是协调；国家治理既涉及公共部门,也包括私人部门；国家治理不是一种正式的制度,而是持续的互动.由此而给行政执法理念的转变带来了很大挑战,它要求我们的行政主体在依法治理的基础上,更要从公民利益出发进行考虑,实现法制性与人民性二者的有机统一,推进政府治理法治化和服务化.
3.落实行政执法责任制,大力提升行政执法人员素质.党的十八届四中全会指出,“全面落实行政执法责任制,严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制,加强执法监督,坚决排除对执法活动的干预,防止和克服地方和部门保护主义,惩治执法腐败现象.”虽然各地政府实施《关于推行行政执法责任制的若干意见》取得了一定的成效,但仍需继续推动以行政执法责任制度为核心的系统、规范、良性循环的行政执法工作机制的有效运行.需要配套建设的制度包括：行政执法责任追究、行政执法信息公开、行政违法投诉制度和执法人员的法律素质培训制度等.
落实行政执法责任制,要锁定责任主体.行政责任的主体是行政机关及其工作人员,行政主体的执法依据和执法权限须合法有据,以切实减少行政机关在执法活动中的揽功诿过现象.
提升行政执法人员的素质,首要的是严把用人关,完善“有进有退”的优胜劣汰用人选人机制,严格执法人员考核和辞退制度,防止只进不出的情况；其次要加强在职培训,强化执法人员学习常态化、培训常规化制度；再次要端正执法理念,将思想政治建设摆在首位,深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育,坚持为民服务的宗旨,建设服务导向型的法治政府.
4.完善政府监督机制,切实规范政府权力运行.如果缺乏社会参与和有效的法律监督制约机制,则可能导致政府对权力的滥用和对责任的规避,还会滋生腐败.将权力关进法制的笼子,应当以政府信息公开为抓手,以完善政府监督机制为核心,保障政府权力运行制度化、规范化、阳光化.
首先,政府信息公开、透明,是保证政府依法行政的前提和基础.政府信息公开,就是要做到“政务公开”,即将行政执法依据、政府执法程序、行政执法结果等行政事项进行公开,保障行政相对人和社会公众的知情权,防止暗箱操作,从而增强政府公信力.其次,完善政府监督机制,是保证政府依法行政的根本和保障.政府监督,就是要从权力机关监督、司法监督、行政机关自我监督、公众监督等四个方面加强对政府及其工作人员的监督,推进法治政府建设.在新媒体背景下,公众监督还体现在网络监督方面.全方位监督机制的完善,将权力置于阳光之下,可防止滥用权力和滋生腐败,从而有效保障法治政府建设的有序进行.
参考文献：
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参考文献：
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