论文财政全额拨款事业单位预算管理模式分析，本文是关于预算管理论文参考文献范文与全额拨款和事业单位和管理模式有关论文参考文献范文.
摘 要：文章从全额拨款事业单位预算管理的特点出发,分析了目前全额事业单位预算管理存在的问题,最后针对性地提出了提高全额事业单位预算编制和使用绩效的对策建议.
关键词：事业单位 预算管理 特点 模式 存在问题 对策建议
中图分类号：F234 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2018）10-113-02
“事业单位”是我国特有的一种公共组织类型,国务院发布,修订的《事业单位登记管理暂行条例》,将事业单位定义为：“国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织.”目前,我国的事业单位大体可以分为“参公（即参照公务员）”、“全额拨款”、“差额拨款”、“自收自支”四类.全额拨款事业单位也称为全供事业单位,这类单位承担了一定社会管理工作,没有稳定收入甚至没有收入,所以其人员经费、公用经费和专项经费均依靠财政拨款,例如中小学校、动物疫病控制中心、档案馆等单位.
一、全额拨款事业单位预算管理的特点
首先,经费来源依靠财政补助.对全额拨款事业单位而言,其经费来源是唯一的——财政补助,其人员经费、公用经费和专项业务费实行定额补助政策且专款专用,其行政性收费、罚没收入等全额上缴财政,实行收支两条线管理.在此种情况下,事业单位只能按照财政批准的拨款计划编制预算,有多少钱就办多少事,如果没有对口的钱,不能自主调节利用其它项目节余资金,更不得挤占挪用其它项目资金,使得事业产出达不到预期效果.
其次,财政部门对其监管力度较大.与差额拨款事业单位和自收自支事业单位比较而言,由于使用了较多的财政资金,全额拨款事业单位在预算管理方面受到了更多的财政监管.在预算编制时,全额拨款事业单位必须按照财政给的预算指标限额编制预算,其预算也要纳入上级行政主管单位的部门预算中,接受财政部门的审核和人民代表大会的审批.预算执行中,每项资金使用前,都要申报使用计划,经过上级行政主管单位、财政主管部门、财政支付中心的层层审核才能使用.并且在使用过程中,每一笔资金支付,都受到财政“金财工程”系统的实时监控.
再次,存在一定程度的“棘轮效应”.棘轮效应概念最初是对前苏联企业管理行为的研究：在计划经济体制下,工厂以物质奖励或精神鼓励激励工人超额完成工作计划.但是如果工人们都超额完成了计划,第二年的任务就会像棘轮一样上升.积极的表现不但没有减少工作量,反而因此使得工作任务更重,而坏的表现并不会受到惩罚.因此工人会故意放慢进度,控制产出水平.在我国全额拨款事业单位预算管理中,也存在棘轮效应.因为资金来源于财政补助,要响应财政“厉行节约”的政策号召.虽然财政对全额拨款事业单位采取“结余留用”的政策,但是一旦有结余,下一年的财政拨款相应就要减少.由于不需要进行成本利润核算,大多全额拨款事业单位都不会“厉行节约”,往往是预算有多少就花多少,年底有结余资金,就突击花钱.
二、全额拨款事业单位现行预算管理模式
从我国财政预算编制的历史演进中可以看出,预算管理模式仍然沿袭着预算管理改革前的“投入控制型”,这种预算管理模式有如下特点：
第一,注重对预算支出的控制.我国现行预算管理方面的法律法规都严格规定了预算支出的合规性,例如预算支出经人代会审批下达后,非经法定程序不得随意变更,必须专款专用,凡是未经预算变更程序而将专款挪作他用的,单位负责人和相关人员均要接受行政处罚甚至追究刑事责任；在预算资金使用过程中,资金计划必须经过财政主管处室、财政预算处室和财政支付中心层层审核才能申领资金；预算支出的发生必须经过业务分管领导、分管财务领导、财务负责人和主办会计核实才能确认.我国目前的财政监督和审计监督,其着力点也都在预算资金使用是否符合相关法律法规,这都是为了实现对预算支出的有效控制,保证资金安全使用.
第二,对预算投入高度关注.预算投入量在很大层面上代表着政府对各部门工作的重要性评定,因此政府各部门管理者都希望获得更多的预算投入来体现本部门对社会经济发展的重要作用,从而实现部门职能扩张.同时,预算投入量更直接影响资金使用部门人员经费和公用经费的多寡,关系到部门员工福利和办公条件改善等切身利益,所以预算投入理所当然获得了各部门的重点关注.
投入控制型预算管理模式符合我国计划经济时期的国情需要,一直沿用至今,在我国预算管理制度体系中占有重要地位.然而随着市场化不断深入,投入控制型预算管理模式已暴露出种种弊端,亟待解决.首先,现有管理模式导致了预算投入与结果的严重脱节.在投入控制型预算管理模式下,资金使用者只关心财政资金投入量,监督者主要关心预算支出是否合规是否得到有效控制,而对于资金使用后的产出或提供服务的质量却关注较少,以致出现浪费财政资金越多的部门反而获得更多财政拨款的怪现象,违背了政府投入的初衷.在现行管理模式下,重点关注投入,项目经常发生中途追加经费的情况,使得一个项目从不同的预算科目中提取资金.其次,现有管理模式下预算供给时效与部门工作任务不匹配.专款专用的规定使得预算资金使用者不能为了新的工作随便动用结余资金,这些单位根据实际情况申请追加资金或者调整结余资金时,要面对很多机构的阻力,困难重重,无法预计什么时候能得到追加的预算资金,导致有些工作延期甚至取消.由于投入控制型预算管理模式不以绩效为导向,预算管理缺乏中长期战略规划,造成年度预算反复修正,很多项目年初无法确定,到了年中或年末再追加预算.这影响了资金使用部门履职的及时性,导致大量资金要在下半年开支,也成为政府部门年终突击花钱的原因之一.
三、全额拨款事业单位预算管理存在的问题
随着部门预算改革不断深入,全额拨款事业单位预算管理也逐步规范,但仍然存在不少问题.
一是预算管理缺乏全员参与性.在很多事业单位,预算的编制、控制、考核都由财务部门完成,业务部门认为预算就是数字游戏,是财务部门的责任,没有积极主动的参与进来.由于预算编制人员对单位纷繁复杂的业务活动了解有限,往往造成预算与事业单位业务部门的实际需求不一致,使得在预算执行中,财务部门频繁向财政主管部门打报告申请调整预算,既造成财务部门的重复劳动浪费人力,又耗费了时间,耽误了业务工作开展.
二是预算编制质量较低.由于预算编制时间短,前期准备工作准备不足,使得预算编制质量不高.如某些项目报计划时很积极,却因缺乏可行性,无法实现；还有些项目因资金预算考虑不足,导致中途须追加预算；有些项目预算支出过大,导致年末项目完工后形成大量结余资金.此外,预算编制过粗,很多项目未按要求细化到具体单位和具体项目,依然沿袭切块打捆的编报办法.以公用经费中的会议费为例,大多全额拨款事业单位在编制部门预算时未具体到什么时间多少人开什么会标准多少,并附上会议预算单等,往往给财政部门报一个会议费的总数和会议次数.
三是缺乏科学规范的预算定额标准.对于全额拨款事业单位,财政对其人员经费和公用经费采取定员定额补助标准.目前财政部门制定的定额标准不够细化,基本是行政单位一个统一标准,事业单位一个统一标准,没有根据单位履行职能情况不同做相应调整.
四是预算绩效评价体系不完善.目前财政预算支出绩效评价主要关注绩效目标完成数量和预算执行中是否有违反财经法规的行为,对于绩效目标完成的经济性、效率性和有效性评价才刚刚起步.从考评指标体系来看,目前对全额拨款事业单位预算支出绩效评价的定性考评指标较多,定量考评指标较少,使得考评结果容易受考评人主观因素影响；同时合规性指标较多,效果性指标较少,没有体现绩效考评的重点.其次,绩效评价结果缺乏有效的绩效审计与监督.
四、完善全额拨款事业单位预算管理的对策
一是应构建起包括单位财务部门、业务部门、普通职工在内的分工明确、协调配合、公正透明、运转有序的制定预算编制和考核组织体系.有更广泛的人员参与保证单位预算编制的高效和精准.
二是需要细化基本支出定员定额标准.对于人员经费,只要是发放到个人的经费都应该纳入到人员经费定额范畴；对于公用经费定额,不能搞一刀切,应根据单位职能和工作量细化公用经费定额标准,像办公费、差旅费等可以人均量化的公用经费实行定员定额,而设备购置、车辆购置等资产类公用经费实行定物定额.
三是要健全制度,改进预算编制方法.从1998年预算改革至今,零基预算提倡多时,但仍有部分事业单位采用基数法编制预算,每年预算都在上一年预算基础上稍作修改报出,使得预算和决算有很大差异,预算失去意义.目前要提高预算编制水平,就要改进预算编制方法,采用零基预算、绩效预算等科学方法.同时应改变目前偏重定性分析的局面,可以采用数理手段实现预算的定量分析,以提高预算准确度.
四是需建立预算评估机制,推进预算绩效评价工作.参照国际先进经验,要逐步建立绩效预算体系,必须大力推进预算支出绩效考评工作.在项目申报阶段,绩效考评可以介入到可行性分析,在项目的实施阶段,绩效考评可以从资金监督,过程控制中参与预算项目的管理,在预算项目结束时,绩效考评工作可以对其社会意义或经济意义进行追踪问效.
（作者单位：山西省农业厅会计核算中心 山西太原 030001）
（责编：李雪）
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参考文献：
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