论文依法治国和改革：如何并行不悖？，本文是依法治国有关论文范文例文与并行不悖和依法治国和改革相关论文范文例文.
【摘 要】自改革开放以来,我国在各领域实施的大刀阔斧的改革促进了计划经济向市场经济的转型,并推动了整个社会、经济的快速发展.其中,依法治国是一项核心内容.随着法制建设与依法治国理念的不断深化,过去形成的通过政策试点推动改革的传统路径,在实践中与依法治国产生了紧张关系.如何在保证依法治国的前提下实现崭新的改革路径是目前中国全面深化改革需要解决的重要问题.论文通过分析行政许可法对地方政府推进行政审批改革的影响,找出紧张关系产生的缘由,指出该法一方面规范了行政许可行为,但对如何取消行政许可的实现路径并未提供足够的指引,因而在依法改革的新要求下产生了抑制地方政府进行审批改革积极性的客观效果,不利于行政审批改革的深化和推进.论文指出要实现依法治国与改革推进并行不悖,立法者可以考虑通过法律途径如设立改革法等为改革探索空间设置保障.
【关键词】深化依法治国 改革路径行政许可法 地方审批改革
【中图分类号】D63
【文献标识码】A
【文章编号】1674 - 2486 (2017) 04 - 0040 -14
一、问题的提出
自从1978年提出改革开放以来,将近40年来我国计划经济体制逐渐向市场经济体制转变.其中,法制化建设是改革的一项核心内容.1997年十五大会议上正式确立“依法治国”的基本治国方略,2014年在十八届四中全会上,总书记明确全面深化改革要求全面推进依法治国,“依法改革”是其中的重要组成部分.依法治国意味着无论是公民还是政府组织的行为都需要在法律规定的范围内进行,从而增加行为的可预测性,减低不稳定因素,包括避免政府公权力对个人权利的侵害,进而建立良好社会秩序.随着法制建设不断推进,很多主要领域已建立相关法律法规,如2007年通过物权法,2008年实施劳动合同法等（卫德佳、杨红丹,2013）.截至2010年底中国有效法律共236件,行政法规690多件,在各个领域上初步实现了有法可依（吴玲,2016）.与此同时,传统的改革路径也开始受到挑战.改革开放以来,由于我国很多领域的法制处于快速变化中,加之改革转型探索需时,“试点”和“实验”成为探索改革的一个重要途径.一方面,主动选择一些地区给予特殊／优惠政策,借此协助其试验改革.另一方面,一些地方政府迫于现实问题的巨大压力,通过绕开现行法律法规进行改革,其中一些成功的经验被吸收成为全国政策.例如,国有企业的股份制改革、公立医院改革、商事登记改革等,均是由一些地方先行试点探索,后来成功的经验再向全国推广.值得注意的是,无论是主动进行的政策试点还是地方政府自发进行的改革,这些传统路径大多是通过行政手段来突破既有法律的约束,从而达到制度创新的结果.在此过程中改革者往往面临很大的风险,能否获得上级的持续支持是其中关键（杨雪冬,2008；李芝兰、梁雨晴,2012）.另一方面,传统路径也一直存在一些问题.例如,一些地区自发实施的较好的改革由于缺乏上级的政策支持或其他地区的跟进,形成所谓的“孤岛效应”,许多时夭折收场(李媛媛、陈国申,2005；李楠,2004).随着“依法改革”方针的提出,传统改革路径在实践中遇到了更多困难.法制化建设使得很多领域的相关法律愈益细化,深化改革因而更容易抵触现有法律的内容.此外,随着人们对依法治国理念加深,通过行政方式绕开法律、法规也有违法制理念,损害法律的权威性和政府的公信力,地方政府沿用传统路径进行改革因而面临更大的法律和政治风险,大大影响地方创新改革的动力.到底如何在“依法”的情况下继续进行改革？改革是将近40年来我国经济、社会快速发展的重要推动力,而依法治国又是国家实现善治所必须的,本身是改革的核心内容,两者对中国目前来说都是必不可少的,二者究竟如何协调统一？
为了回答以上问题,本文将以目前在进行的行政审批改革为分析对象,检视地方政府的审批改革与现有法律的具体矛盾所在.当前行政审批改革中存在的问题恰好体现了我国传统的“摸着石头过河”的改革路径与现行法律之间的矛盾.
2013年,新一届政府班子确定简政放权为继续深化改革的首选方向,审批改革是其中的重要内容.通过缩减审批事项,优化审批流程提高政府的审批效率,放松政府对市场的过多介入.过去几十年我国的市场化转型过程中,地方政府一直发挥着积极作用.在审批改革中,地方政府同样被认为是关键(黎军,2015).尤其是县级政府更直接地接触老百姓,对于实际问题有更直观的理解,对政府与市场的关系的变化也更敏感,应该在审批改革中发挥积极作用.然而,地方在审批改革中的表现往往难有大作为,主要的动作集中在优化审批流程上,在更核心的改革领域如削减审批权限上则发挥空间有限,一个重要原因是受制于现有法律、制度的约束.审批改革的进一步深化需要地方政府积极的参与,而现有法律的制约是影响地方政府创新的一个重要瓶颈.
我们将以G省S区2011-2 012年的审批改革为切入点,运用访谈法与文本分析法分析该区的改革与行政许可法的矛盾所在.我们于2010年至2012年期间对G省S区的审批改革进行了深入调研,与相关负责官员和持分者进行了多轮半结构式访谈,了解他们在审批改革中遇到的困难.2012年至今,持续关注该区改革进展.我们并采用文本分析法,运用细读法对《行政许可法》进行深入分析,指出该法对地方政府审批改革的规范细节,以及对地方改革者在推动审批改革上的影响.
二、文献回顾
根据卡罗瑟斯(Thomas Carothers)的定义,法治(Rule of Law)可以被界定为这样一套社会治理体系：法律成为人们所熟知的公共知识,人们清楚的知晓每个法律条文所代表的含义,以及法律所规定的每个人的责任和义务,所有个人、组织均按照法律规定从事相关活动,法律面前人人平等( Carothers,1998).法治的核心在于政府依赖一个强大且包容各个方面的公共法律来治理社会的各方面( Painter&Peters,2012).其中,法律作为社会遵循的最高法则,政府行为也需要限制在法律允许的范围内.法治的目的包括用法律约束公民以及政府的行为,防止政府对公民基本权利的危害；给予公民足够的法律指引,使他们知道自己行为需要遵守的规则；法律需要提供一个公平的程序来解决一些社会争端( Stack,2015).由于法治可以为社会成员提供安全并提高彼此行为的可预料性,很多研究指出法治较好的国家和地区,经济呈现更为繁荣的状态( Barro,1997；Haggard et al．,2008).我国自上世纪改革开放以来,法治理念逐渐被引入,依法治国成为我国基本的治国理念,许多学者对此进行了讨论.依法治国一般可以理解为坚持并实行法治,具体要求包括依法立法、依法行政、公民权利受法律保护,国家机关权力受法律严格控制（李林,2005）.李步云(1996)提出政府依法行政是法治的重要环节,由于行政权的行使需要快速灵活的应对外在环境的变化,因而极易发生行政权侵害公民权利的事情,因此我们需要特别注意用法律来约束和限制行政权力的使用.胡伟( 2014)认为依法治国的根本在于能否有效制约权力,把权力关进制度的笼子.通过对已有法治和依法治国的相关文献进行梳理,可以看出文献多关注法治的稳定性,强调法律对人们包括政府行为的约束作用以及后者对前者的遵守.
与依法治国强调法律制度的稳定性以及社会成员对于法律的遵循不同,学界大都认为改革是对既有制度的突破.制度虽然具有一定的稳定性,同时也在变化中,即制度变迁.诺斯( Douglass C．North) (North,1990)认为当交易发生变化时,制度中原本的平衡状态被打破,交易双方或一方发现改变现有制度将为自己带来更大好处,变迁自会发生.如果交易主体可以通过在现有的制度框架下更改部分规则,则变迁体现为渐进式的；如果现有制度框架不能解决交易主体的主要争端,则变迁更多以激烈的方式进行.林毅夫( 1994)则将制度变迁划分为诱制性制度变迁和强制性制度变迁,前者强调一种由环境变化引起的主体进行的主动变迁,后者强调政府通过法令实施的变迁.我国改革较多属强制性的、渐进式的制度变迁方式.执政者乃主要的制度创新主体,通过实施改革措施打破原有计划经济体制,构建新的符合市场经济的制度规范.上世纪90年代之后社会经济转型带来的威权危机对国家的治理提出了挑战,成为政府改革的新动力（陈家刚,2004）.竺乾威( 2012)认为大多数的改革和创新是在原有基础上进行的改进和突破,原有状况制约着我们的创新.改革创新需要突破一些现有的制度,制度的空白和残缺虽然不利于国家发展但是有利于创新.
以上有关依法治国及改革的文献讨论可以看出两个不同的理论框架,前者注重构建并维持制度的稳定性,相反后者强调对现有制度的改变和突破.相对于二者在理论上呈现的紧张关系,实践中依法治国和改革却呈现一种共生状态.一方面,我国法制化建设不断推进,另一方面,社会经济的转型发展急需更多改革.尤其是“依法改革”的提出,使得我们需要将改革与依法治国放在同一框架下进行探讨.近年亦有分析关注依法治国与改革之间的关系,试图找寻二者兼容的路径或框架,并初步形成一个共识：改革需要在法律的框架内进行.如姜伟( 2014)指出改革需要在法制的轨道上进行,法律对于改革具有引领、推动和保障功能；改革需要“于法有据”和“依法变法”,改革试点也需要“依法授权”.王乐泉( 2014)指出深化改革需要法治凝聚改革共识、规范改革行为、巩固和扩大改革成果,而深化改革的总目标是推动我国的法治建设.岳芳敏和李芝兰(2013)提出国家层面应尽快设立行政改革法,允许改革在依照一个程序后突破现有法律约束进行创新.但是,如何立法可以使得改革得以实行,改革法的基本原则和内容应该如何规定才有助于帮助改革的推进,以上文献并未深入讨论.通过对相关文献的梳理,本文试图结合实证案例进一步阐明目前改革与法制之间的紧张关系所在,并探讨如何在法治的轨道上推进改革.
三、依法治国：行政许可法设立
行政审批是政府管控经济、社会活动的重要手段.我国的审批制度沿袭于计划经济时期.在计划经济体制下,政府是资源的主要分配者和调控者,审批作为政府管理社会的重要手段,其内容几乎涉及社会活动的方方面面.改革开放以后,市场经济的发展要求政府逐渐放松对市场的管制,而具有计划经济时期特点的审批制度,与市场经济的矛盾越发严重.我国一直以来对于审批领域没有明确的制度规范,结果：一方面,审批事项的设定标准和条件没有明确规定,各级政府和部门均可以根据部门规章、文件设置行政审批事项,导致审批项目繁多,严重制约了市场活力；另一方面,审批程序、审批时限等缺乏统一规范,各地审批手续繁琐且标准不一,审批者拥有过多的自由裁量权,审批领域成为腐败高发地.近年部分地区出现的“审批崩塌式”腐败集中体现了审批领域的固有问题.已有研究指出,对于审批通过的条件、审批流程、时限等缺乏客观的标准、明确的规定,是造成审批权腐败的直接原因之一(刘娅,1999).为了减少政府对市场的过多干预,规范政府的审批行为,上世纪90年代末国家开始着手进行行政审批制度的改革.其中,设立相关法律将审批行为予以规范是改革的一个重要内容.在此背景下,2004年,国务院正式颁布了《行政许可法》加强规范行政审批行为.自此大量法律、法规和规章均根据该法做了修改和清理（李洪雷,2014）,包括很多地方审批法规的制定.一些学者指出,《行政许可法》对于我国行政审批制度的改革、规范政府行为等方面都产生了重要影响（陈海,2008；朱鸿伟、杜娅萍,201 1）.通过解读该法律文本,我们可以看出立法者主要在两个层面对审批进行规范：
一是明确审批设定的标准.在什么情况下可以设置审批项目一直以来无章可循,下级决策者往往自行设定审批项目,结果出现许多妨碍正常经济活动的审批项目.许可法将准予设定行政许可的事项限定在涉及国家安全、生态环境保护、关系人身健康和公共利益、生命财产安全等重要范围,用意是避免政府对于市场的过多干预和控制.二是将审批实施的流程和权责关系规范化、明确化.审批流程的程序化可以有效提高行政效率,减少寻租空间.例如,许可法规定许可实施机关应当受理合乎法律规定的许可申请,并在规定期限内发放许可证,如若不予受理,需书面说明不受理的理由.这规定旨在防止行政审批机关借拖延审批或拒绝发放许可,向申请人索取额外报酬.此外,值得注意的是,许可法将行政许可设立的权利上收到及省级政府.基层政府在审批制度中被视为及省政府的*人,为了保证下级行政机关可以严格执行上级设定的行政许可,避免出现执行偏差,许可法将监督责任赋予上级政府（审批设定机关）,下级机关（审批实施机关）则为被监督对象.例如,许可法第六章六十条规定“上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查,及时纠正行政许可实施中的违法行为”.第七章进一步指出上级行政机关对于下级政府在审批中涉及的违反《行政许可法》的行为,具有责令改正或行政处分的权利①.
总的来说,许可法的内容体现立法者试图通过法律限定政府的审批权力,规范其行政审批行为,避免政府利用审批权限对公民合法权利进行侵害和干涉,是对当时在审批领域没有相应的法律、法规约束下出现的各种审批混乱现象的回应,弥补了在行政审批领域的法律空白,是行政审批迈向法治化的重要一步②.
四、地方政府在审批改革的作用和限制：G省S区的例子
行政许可法的设立为行政审批领域的规范化操作提供了制度框架.通过法律条文,界定了审批机关能做什么,不能做什么,并将不同行为主体的责任和义务予以规范,为审批制度建立了一个稳定的制度框架,减少了人们的交易成本.但是,政府与市场的界限随着时间和环境的变化需要进行不断的调整,尤其对于正处在转型期的中国来说,政府与市场的界限正处于持续探索调整的阶段,这便意味着作为政府规管市场活动的重要工具——行政审批项目需要经常进行调整和改革.地方政府是很多政策的具体实践者和落实者,他们对于社会与市场活动的感知往往更加直接、迅速,所以在探索政府与市场之间的界限方面,地方政府往往比能够更早地捕捉到问题,理应在审批改革中发挥更积极的作用.也经常呼吁地方政府在改革中发挥积极作用,与形成上下合力,共同推动审批改革.2016年,在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上,李克强总理明确提出要鼓励地方积极探索创新,大力鼓励地方从实际出发,创造性地开展工作.但是,过去的经验显示地方政府较少主动进行自下而上缩减审批事项的改革.那么,是否如同一些分析所提出的,地方政府作为理性经济人,为了维护自己的利益,不愿放弃拥有的审批权限吗？
实际上,我们的研究发现,地方政府并非单纯的不愿放弃自己的审批权限,维持社会稳定、发展当地经济均符合他们的利益.面对来自社会的压力以及通过成功的改革获得政治收益,很多官员其实具备足够的动力进行改革.①地方政府之所以会较少主动按地方需要提出缩减审批事项的重要原因之一,是自下而上的改革与《行政许可法》产生了冲突.G省S区近期实施的审批制度改革正好体现了这一矛盾所在.
2009年,为了提高行政效率,改善公共治理,G省S区被选为该省行政体制改革试点地区.2011年,面对城市化过程中的征地等问题引起的日益增多的官民冲突,以及其他地区在经济方面的竞争,S区提出实施审批改革以提高政府效率,放松政府对市场的控制,从而进一步优化当地市场环境,缓解社会矛盾.同年8月,S区宣布本区行政审批改革正式实施,并下发《关于全民深化行政审批制度改革的工作意见》及《S区全面深化行政审批制度改革实施方案》两份改革方案.方案的主要内容包括清理本区审批事项、优化审批流程及推行审批标准化等,其中最基础,也是最重要的一项改革内容便是清理审批事项,此项内容旨在减少该区正在实施的审批项目,该项改革的成功与否是决定此次审批改革能否有实质性进展的关键.根据S区的改革方案,具体的清理和转移事项等内容由各职能部门在规定期限内进行上报并实施.然而,这种由基层实施的改革很快遇到了障碍.下文将对此展开分析.
(一)S区审批改革的障碍：行政许可法的限制
S区各部门在向区层面上报具体行政审批改革方案时很快发现,按照现行《行政许可法》的规定,部门实施的大部分行政审批事项无法取消及转移给社会组织.
1．行政许可的取消受到许可法的制约
审批事项的缩减有助于调整政府和市场之间的界限,改变政府管理社会、市场活动的方式,是审批改革中最为重要的内容.S区作为县级政府,长期与民众直接接触,对于一些束缚市场主体的行政审批深有感触.因而S区希望立足于实际,清理一些不合法并且不适应市场需求的审批事项,从而解放生产力,进一步刺激当地经济发展.然而,该区目前实施的大部分的审批事项属于《行政许可法》或上级法律法规所设定或委托实施的.为了防止下级政府任意调整行政许可范围,保持行政许可的上下一致性,《行政许可法》将有权取消行政许可的主体限定在该许可的设立机关①,这意味着作为实施机关的S区政府无权更改上级设定的行政许可.虽然,为了建立较为完整的审批实施反馈机制,许可法也提及下级政府可以对已设定的行政许可的实施情况及必要性进行评价,并将意见报告给该行政许可的设定机关.但是,许可法并未进一步说明这些意见和建议通过什么具体途径提出,因此在实践中,由于缺乏可操作性,下级政府较少主动提出建议取消上级法律、法规设立的许可.上级法律、法规设立的行政许可对于下级政府来说属于“改革红线”.结果,在S区的改革中,由于上级法律、法规设定的行政许可等审批项目占比较大,尽管一些行政审批项目可能按照社会的需要没有必要再实施,S区也无法对此进行削减,例如S区财税局便指出,该区的非贸易非经营性用汇核准、中外合作经营企业外国合作者先行回收投资审批和地方金融企业费用指标三项审批,虽然最近几年都没有发生过,但是这些业务是由财政部统一规定,按照《行政许可法》,地方一级财政部门无权取消.根据统计数据,S区共有1 506项审批事项,而各部门上报拟减少的约168项审批事项,减少比例约10%左右,剩下90%的审批事项都属上级法律、法规规定的.面对《行政许可法》的制约,很多负责实施审批清理的部门官员对改革的态度也显消极,区负责审批改革的一位中层领导表达了他对改革所遇到困难的无奈：
我们的（审批改革）方案是很全面的,但还是局限在区的层面.区的层面的限制是说你只能做些法律法规规定的事项,也就是说只能做（审批）优化吧,比如减少审批环节,但是这个（审批）事项你必须要实施的,因为法律规定你要做的,县级政府必须要做.我们目前实施的行政审批事项有百分之九十多的项目都是上级规定的,我们没有办法改. （访谈笔录,2012年3月）
2．向社会转移行政许可受到《行政许可法》的限制
随着社会需求多样化、信息流通的便利化以及人们权利意识的不断增强,社会治理变得愈益复杂.传统由政府单方面进行社会治理的模式不能满足公民的多样需求,政府面对复杂的公共治理问题亦感觉有些无所适从.S区作为G省经济、社会发展较快的地区,较早遇到了上述问题,例如,政府原本认为的一些有利于社会的政策,实施后却不被民众欢迎.①因而,S区希望探索新的政府与社会协同治理模式,将社会力量引入公共治理,更好地满足公众需求.为了实现这一转变,S区在审批改革中要求各部门将一些行政许可转移给社会组织,借助社会和市场的力量对相应的主体行为进行规制.但是由于法律一般滞后于实践,许可法在行政许可转移方面的规定限制了地方政府行政许可的转移.具体说来,根据许可法规定,“受委托行政机关在委托范围内,以委托行政机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可”②.对于很多基层政府来说,其所实施的大部分行政许可都属于上级政府层层委托其执行的,因而根据本条规定,S区无权将行政许可转移给社会.例如,在S区的改革中,绝大部分部门上报拟转移的事项均属于程序性的事务,包括机动车新车注册登记、白蚁防治的备案等.而上级委托实施的行政许可事项则不能转移给第三方组织,这在一定程度上限制了社会力量参与到公共治理中来.
(二)传统改革路径的局限
面对《行政许可法》的制约,S区的审批改革一时陷入停滞状态.S区作为G省的改革试点地区,G省希望通过帮助S区解决改革中遇到的困难,推动S区改革进一步深化.既然S区的审批改革无法推行的原因是由于该区很多行政审批项目是由上级法律、法规规定必须实施的,于是,省政府提出S区可以先暂不考虑法律、法规的限制,大胆提出他们认为可以取消的行政审批项目上报给省政府.①G省试图通过传统行政方式帮助S区突破一些制度障碍,推动改革创新.在上级政府的支持下,S区最终上报了500多项拟取消的行政审批事项.这些事项全部是由上级法律、法规规定的、S区无权取消的.不过,这份审批项目清单上报之后,S区并没有得到针对性的反馈.他们提出的一些拟取消的审批事项也不了了之,S区的改革并未如预期般顺利地推进.
总的来说,《行政许可法》出台之前,由于缺乏制度规范,一些审批者滥用权力的事件不仅损害了申请者的权利,而且给社会经济造成效率损失.《行政许可法》的出台有助规范政府审批行为,在许多方面防止权力滥用.该法无疑促进了我国审批领域的法治化建设,是改革的重要里程碑.然而值得注意的是,许可法在地方政府自下而上的改革方面同时呈现了制约的作用.在许可法的框架下,下级政府试图缩减本辖区内执行的行政许可的改革往往面临较大的成本,并且越是处于行政层级较低位置的政府,其所承担的制度变迁成本便越大,而减少审批事项为当地所带来的收益只能在较长时期内缓慢地体现出.可以说,地方政府进行缩减审批权限的改革在现行法律制度下,成本明显大于收益.通过上述案例可以看出,传统靠上级政治支持来推动改革的方式也存在很大的不确定性.这一方面使得很多地方政府不愿主动缩减审批事项,使得以这一内容为核心的审批改革基本靠自上而下的“运动式”的方式进行.尤其是2014年提出依法改革的要求后,很多基层政府对于如何进行改革创新更显迷茫.这一困惑也在其他地区出现,如在提及审批改革如何推进的问题时,G省X区的一位基层公务员这样回应：
尽管我们也知道现行很多行政许可没必要,应该取消,但我们无能为力.我们没有这个权力,这个改革只能靠上面推动.（访谈笔录,2015年12月）
可以说,地方审批改革实践与许可法之间存在的冲突,降低了基层改革者对于改革成功的预期,进而影响了他们主动进行改革的积极性.而改革失败的记忆则会影响后来的决策者,使他们更加不愿主动改革(李芝兰、吴理财,2008),阻碍了地方政府在审批制度关键问题上的创新.而过去改革的进程已证明,地方政府在审批领域的改革创新对于继续深化我国审批改革具有重要作用,需要不断调动他们改革的积极性来推动改革的深化.所以,探索出一条在法治框架下促进地方政府积极改革的路径是目前中国改革亟需解决的问题.
五、结论：建立地方依法改革的程序依据
我国改革开放以来的法治化建设取得了一些成绩,依法治国的观念也逐渐被大众所熟识、认同.行政许可法的设立弥补了政府审批领域之前无章可循的情况,为政府的行政审批行为提供了规范化的指导.然而,随着人们依法治国理念的不断加深,以及很多领域的相关法律逐渐完善,传统的改革方式与法律法规之间的矛盾愈发突出.本文分析指出,我国的很多立法源于过去某些领域的法律空白和制度缺失,因而在法律内容上更加注重对于人们行为的限制和约束,对于如何改变现有法律条文的实现途径关注不足,使得地方政府在法律上缺乏因地制宜改革的合法途径.例如,《行政许可法》很多章节、条文集中在对政府行政许可行为的约束,而对于取消行政许可并没有明确可操作化的条例,对于地方政府在其中的作用也长期忽视.地方政府的审批改革需要承担违法成本,地方政府的改革积极性必然受到影响.地方政府在审批权限缩减的改革上长期缺席,阻碍了我国继续深化审批改革.但是,我国的市场化转型需要不断深化改革.近年各地开展的简政放权、行政审批改革就集中体现了社会对于深化改革的需求.而地方政府作为基层实践者,是政府政策的直接执行者,更容易体会政策实践中存在的问题和改善方向,应该成为审批制度改革的主要推动者之一,在深化改革方面发挥更加积极的作用.在传统的改革路径中,改革创新需要依靠上级提供制度空间.例如,一些学者指出,地方政府进行改革突破可以在的授权下进行.可先选择试点地区,允许他们突破一些法律的制约,对相关领域进行改革,待经验成熟后,再上升为国家政策予以推广.政策试点的改革方式被认为可以降低改革风险.在已有的审批改革实践中,这一方法也确实时常被采用.2012年,国务院批准广东在行政审批改革方面先行先试,同意一些行政许可项目在广东省停止实施,从而给予广东省足够的制度空间进行创新,便是沿用了我国惯有的改革方式.但是,随着法治化的加强,这一方式对于发挥地方政府改革的积极性来说并不能起到足够的效力.对于被选为试点的地区的确可以有较大几率通过上级授权进行创新的探索,然而,哪些创新可以被上级政府得知并支持仍具有偶然性,而且,对于更多未被选为试点的地区,法治化的加强以及依法改革的提出令他们的改革与法律之间的紧张关系更加明显,他们面临着更大的违法风险,改革成本较之以前无疑加大.
2017年1月,国务院刚刚出台了《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》,允许地方政府在法定权限内出台招商引资政策.此通知试图通过进一步放权给地方以鼓励地方在招商引资方面进行创新,但是地方出台的招商引资政策与国家层面的法律之间的冲突将很可能在实践中制约地方政府的创新.这些改革实践中出现的问题促使我们需要探索出一条新的改革路径.
我们需要重新思考法律的特质.我们习惯强调法律的规范和限制作用,因而改革被认为只有突破法律才能进行.其实,法律虽然通常体现为通过设定各种规则来规范和约束主体的行为,但法律自身亦必须根据社会环境的需求变化做出相应调整.新的改革路径应使改革在法律的框架下进行,才能够一方面增强法律的权威性,使改革有序进行,一方面更有效地保护改革者,调动基层改革的积极性.
本文据此提出设立改革法的初步构想,以供讨论.改革法旨在为地方政府创新提供一个法定空间和保障机制.该法需要以遵循宪法为基本原则,以利于当地经济、社会长远发展及人民利益为目标.为了避免与国家基本的制度规范相冲突,改革法所规范的改革创新可限制在地方政府为管理地方事务,如最新修正的立法法中所提及的“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的事项,以及经济领域的创新.改革法的本质是程序法,将会对改革启动、实施程序订定严格规定从而防止一些改革主体借改革之名谋取个人或小团体利益.例如,一项改革议案提出后需要广泛征集相关利益群体的意见和建议,并将这些意见、建议公开,改革议案经程序确定后,实施过程需要给利益相关体提供有效的反馈渠道,改革的效果则由政策实施对象及专业机构定期作出评价,即是说,改革法的重点在于建立一个以改革可持续发展为目标的地方改革决策和管理机制.需要注意的是,2015年修改后的《立法法》第十三条规定,“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”,该项规定表明国家已经注意到改革与现行法律存在矛盾并试图调整,但这一措施仍未摆脱传统的改革路径,哪些地区被授权完全取决于上级政府,因而对于充分调动地方政府的创新积极性作用有限.而在改革法的框架下,地方政府只要符合法律明确的条件和程序均可尝试相应改革,从而更有效地鼓励地方政府创新.改革法为地方政府改革创新提供了稳定的制度空间,并给予创新行为必要的法律保护.另一方面,改革法通过严格的程序规定规范了地方政府的改革行为,将地方政府的改革约束在法律框架内,最终应有助于实现依法治国与改革的协调统一.
参考文献
陈海(2008)．我国行政许可法的几大亮点．前沿,12：111 - 113．
陈家刚(2004)．地方政府创新与治理变迁：中国地方政府创新案例的比较研究．公共管理学报,4: 22 - 28．
陈雪莲、杨雪冬( 2009)．地方政府创新的驱动模式——地方政府干部视角的考察．公共管理学报,6(3)：1-11．
胡伟( 2014)．依法治国与制度软实力：“中国梦”的新维度．政治学研究,6：20 - 28．
姜伟( 2014)．全面深化改革与全面推进依法治国关系论纲．中国法学,6: 25 -39．
林毅夫(1994)．关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁．载R．科斯、A．阿尔钦、D．诺斯等著《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度经济学派译文集》．上海：上海三联书店．
李芝兰、吴理财( 2008)．历史记忆影响着乡镇改革决策．中国社会科学内刊,1：146 - 154.
李芝兰、梁雨晴( 2012)．地方政府行政改革何以持续？——广东顺德个案探析和启示．学术研究,11: 75 - 79．
李步云( 1996)．实行依法治国,建设社会主义法制国家．中国法学,2：15 - 27．
李洪雷( 2014)．《行政许可法》实施：困境与出路．法学杂志,5：64 - 70．
李媛媛、陈国申( 2005)．从“放权”到“收权”：“简政放权”的怪圈——“莱芜经验”的反思． 社会主义研究,5：23 - 30． 李楠(2004)．关注中国县乡体制改革——宋亚平的成安政改能否燎原．经济观察报,5：13 - 20.
李林(2005)．法治与宪政的变迁．北京：中国社会科学出版社．
黎军( 2015)．行政审批改革的地方创新及困境．广东社会科学,4: 211 - 222．
刘娅(1999)．审批权腐败探析．中国行政管理,8：12 - 13．
卫德佳、杨红丹( 2013)．我国法制建设的路径探析．西南石油大学学报（社会科学版）,15：76 - 80．
吴玲( 2016)．对于依法治国的思考．改革与开放,10: 58 - 60．
王乐泉( 2014)．论改革与法治的关系．中国法学,6: 20 -24．
杨雪冬( 2008).简论中国地方政府创新研究的十个问题．公共管理学报,5：16 - 26．
岳芳敏、李芝兰( 2013)．法律与行政管理体制改革：制度变迁的辩证分析．马克思主义与现实,1：163 - 170.
竺乾威( 2015)．行政审批制度改革：回顾与展望．理论探讨,6:5-9.
竺乾威( 2012)．政府管理创新若干问题的思考．中国行政管理,320：27 - 32.
朱鸿伟、杜娅萍( 2011)．非行政许可审批的合理性．暨南学报（哲学社会科学版）,1：82 - 164.
Barro,R.(1997).Determinants of Economic Growth:A Cross - Country Empirical Study. NBER Working Paper No. 5698.
Carothers,T.( 1998).The Rule of Law Revival. Foreign, Fairs, 77( 2):96 - 106.
Haggard,S. ,Maclntyre,A.&Tiede,L.B.(2008). The Rule of Law and Economic Development. An,n,ual Review of Political Scien,ce, 11:205 - 204.
North,D. C. (1990).In,stitution,s, In,stitution,al Ch,an,ge an,d Econ,omic Performan,ce. Cambridge: Cambridge University Press.
Painter,M.&Peters,B.G.Eds.( 2010).Tradition, an,d Public Admin,istration,. New York: Palgre Macmillan.
Stack,K. M.( 2015).An Administrative Jurisprudence: The Rule Of Law In the Administration. Columbia Law Review,7:1985 - 2018.
本文总结，上文是一篇关于并行不悖和依法治国和改革方面的依法治国论文题目、论文提纲、依法治国论文开题报告、文献综述、参考文献的相关大学硕士和本科毕业论文.
参考文献：
1、 全面依法治国背景下大学生法治素养的培育 摘要全面推进依法治国,需要培育有较高法治素养的大学生作为建设中国特色社会主义的后备力量 但由于受到社会物质生活条件……情况的制约,当前的大学生普遍法治意识达不到应有的层次,法治素养明显不能满足时代的要.
2、 水杨桃作猕猴桃砧：行不行？ 随着栽培年限的增加,我国一些猕猴桃老产区、老果园相继出现土壤养分供给能力不足、土壤盐碱化程度加剧、老树烂根、幼树重茬栽培成活率低……诸多问题,这些严重制约产业升级和果品提质增效,亟需综合配套技术解决 .
3、 2019年农业补贴改革：重点补贴九类人 2018年农业补贴政策将重点倾向九类人1 种植者 从2018年起,“农业支持保护补贴”逐渐向直接种植者倾斜,也就是谁种地,补贴谁——包括通过土地流转适度.
4、 党和国家机构改革：若干重要概念术语 摘 要 当前正在进行的第八次机构改革,提出了改革的新方向、新理念、新举措,其中包含着若干重要的概念术语,即党和国家机构,党机构,国务院机构,组建、重新组建、整合组建,合署办公、合并设立以及一个机构、.
5、 国务院机构改革：大部制改革的又一次推进一文清晰读懂党和国家机构改革方案 3月17日,备受瞩目的国务院机构改革方案 （简称方案）在十三届全国人大一次会议获表决通过,标志着改革开放40年以来第八次政府机构改革序幕由此拉开 在此之前的3月4日, 关于深化党和国家机构改革的决.
6、 法人治理结构改革：佛山市图书馆插上现代管理翅膀 1 背景关于全面深化改革若干重大问题的决定要动文化事业单位建立法人治理结构,……七部委联合印发关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案要求公共文化机构建立以理事会为主要形式的法人治理结构,公.